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La sfida redistributiva, di Michael Spence (Project Syndicate, 9 gennaio 2014)
Michael Spence
Michael Spence, a Nobel laureate in economics, is Professor of Economics at NYU’s Stern School of Business,
JAN 9, 2014 1
The Distributional Challenge
MILAN – Assessing the recent past and looking forward to the near term is a natural end-of-year exercise. When it comes to the global economy in 2013 and 2014, it may well be a necessary one as well.
In the past year, systemic risk declined. Europe came together around the need to stabilize the eurozone, with the European Central Bank and Germany playing the leading roles. China’s leadership transition was completed and a relatively clear policy direction has been established, featuring a more level playing field for the private and state sectors and an expanding – indeed “decisive” – role for markets. Germany’s general election pointed to policy continuity, though an extended period of slow growth and high unemployment seems unavoidable.
Emerging economies (excluding China) were only temporarily destabilized by anticipation of monetary tightening in the United States. They are, however, preparing for a higher-interest-rate world, one marked by a transitional slowdown in growth.
In the US, the annual growth rate crept up and unemployment inched down. Widespread public disgust with a polarized, dysfunctional Congress may have contributed to a bipartisan budget agreement and a reduction in political risk. Though it would be premature to announce a trend, one can hope that pragmatism and compromise will prevail over the moral righteousness of political extremes. No one likes living with second- or third-best alternatives, but that is America’s reality for now.
Looking forward, one can foresee a gradual process of restoring balance sheets and balanced growth patterns in a wide range of economies. But this does not amount to a full recovery. In Europe, more convergence in unit labor costs and reforms targeting structural adaptability remain on the to-do list. In the US, persistent underinvestment in the public sector is the main factor blocking full realization of potential growth.
A recent proposal by the economist Martin Feldstein points in the right direction: funding expanded public-sector investment with a short- to medium-term fiscal stimulus in conjunction with a multi-year fiscal-consolidation plan. Whether the new spirit of bipartisanship extends that far remains to be seen; clearly, the political challenge of making credible multi-year commitments remains daunting.
But, while cautious optimism may be in order, many advanced and developing countries’ growth patterns – both before and since the 2008 crisis – have underpinned a dramatic shift in income and wealth toward the upper quartile of the distribution. This is not only producing high and rising levels of measured income inequality; it may also be contributing to reduced economic and social mobility and greater inequality of opportunity – arguably an even more serious threat to social cohesion and political stability.
We know some of the causes of these trends. In the US, for example, labor-saving technology is reducing routine white- and blue-collar employment across the economy, pushing employment toward non-routine manual or cognitive activities. This has undoubtedly contributed to downward pressure on household earnings in the middle-income range of the economy’s large non-tradable side. On the tradable side, automation and the shift of middle-range jobs (in terms of value added) to developing countries have caused employment growth to stall, while value added per person and average incomes have grown rapidly.
America’s uneven education system – in which quality is correlated with neighborhood income levels and skills training is out of synch with employers’ rapidly evolving needs – is a second factor fueling higher inequality. This reflects both a public-investment deficiency and an information gap: investing in job training in a rapidly evolving industrial structure is like shooting at a moving target. Given imperfect information about future needs, labor markets are out of equilibrium.
Powerful technological and global market forces are not confined to any single country. The same issues are arising everywhere, with differences in outcomes reflecting variability in market flexibility and social-policy choices.
These adverse trends date back to about 1980. Before that, the post-war pattern of growth showed a much lower divergence between mean and median incomes than many economies are now experiencing. Nor are these trends likely to diminish in the near future.
Ameliorating unfavorable distributional outcomes will inevitably involve either direct market intervention (using, for example, minimum-wage and trade policies) or altering incentives (relying on unemployment insurance and redistribution through the tax system or direct provision of services). Because opportunity is still related to growth, the challenge is to experiment with and design multipronged approaches that achieve, or at least advance, distributional objectives while doing minimal damage to the economy’s structural flexibility and dynamic efficiency. And here, the perfect must not be allowed to become the enemy of the good.
Most countries attempt to address distributional problems by combining social provision of basic services (like education, skills training, and health care) with a minimum wage, progressive income taxation, and property taxes (which mitigate adverse incentives associated with high marginal income-tax rates). In some countries, broadly shared restraint on income and wage growth seems to have been important to restoring competitiveness and boosting potential output.
There are also measures that partly protect domestic tradable industries from external competition, or, in the case of the exchange rate and management of the capital account, that alter the terms of trade. Of course, international agreements limit such measures in order to preserve a relatively open global economy, which yields large aggregate benefits (even as the distribution of benefits and costs remains a challenge for policymakers). And all of these measures have implications for economies’ efficiency and adaptability.
At the end of 2013, one of our age’s great political leaders and campaigners for social and economic justice, Nelson Mandela, passed from our midst. The pursuit of sustainable patterns of equitable and inclusive growth will be a defining feature of economic policymaking worldwide in 2014 and beyond. We must hope that business and labor leaders can come together with government, educational establishments, and social entrepreneurs to advance this agenda. Mandela’s example and generosity of spirit should be our guide.
La sfida redistributiva
di Michael Spence
MILANO – Fare considerazioni sul recente passato e guardare alle prossime future scadenze è un naturale esercizio di fine anno. Anche nel caso dell’economia globale del 2013 e del 2014, può ben essere necessario.
Nell’anno passato i rischi di sistema si sono ridotti. L’Europa ha convenuto sul bisogno di stabilizzare l’eurozona, con la Banca Centrale Europea e la Germania che hanno esercitato il ruolo guida. La transizione della leadership cinese è stata completata ed è stata stabilita una direzione politica relativamente chiara, incluse regole del gioco più equilibrate per i settori privato e pubblico ed un ruolo in espansione dei mercati – per l’appunto “determinante”. Le elezioni generali in Germania hanno indicato una continuità politica, sebbene un periodo prolungato di lenta crescita e di alta disoccupazione sembri inevitabile.
Le economie emergenti (Cina esclusa) sono state solo temporaneamente destabilizzate dagli annunci di restrizioni monetarie negli Stati Uniti. Tuttavia, si stanno preparando ad un mondo di tassi di interesse più elevati, segnato da un rallentamento transitorio della crescita.
Negli Stati Uniti, il tasso annuale di crescita è avanzato lentamente e la disoccupazione è lentamente diminuita. La generale disapprovazione dell’opinione pubblica nei confronti di un Congresso diviso ed incapace di agire può aver contribuito ad un accordo sul bilancio di entrambi gli schieramenti ed a una riduzione del rischio politico. Sebbene sia prematuro considerarla un tendenza, si può sperare che il pragmatismo ed il compromesso prevarranno sulla coerenza moralistica delle posizioni politiche estreme. A nessuno piace vivere con una seconda, o magari con una terza soluzione di ricambio, ma per il momento quella è la realtà dell’America.
Guardando innanzi si può prevedere un processo graduale di ristabilimento degli equilibri patrimoniali e di equilibrati modelli di crescita per un ampio gruppo di economie. Ma questa non è la stessa cosa di una vera e propria ripresa. In Europa, una maggiore convergenza nei costi unitari del lavoro e riforme che abbiano l’obbiettivo di una flessibilità di fondo restano sulla lista delle cose da fare. Negli Stati Uniti, il persistente insufficiente investimento nel settore pubblico è il principale fattore che blocca la piena realizzazione del potenziale di crescita.
Una recente proposta dell’economista Martin Feldstein indica la direzione giusta: finanziare un ampliamento del settore pubblico con un stimolo finanziario a breve medio termine congiuntamente ad un piano poliennale di consolidamento della finanza pubblica. Resta da vedere se il nuovo spirito di collaborazione si spingerà sino a quel punto; chiaramente, la sfida politica di rendere credibili impegni poliennali continua a creare molti timori.
Ma, se può essere fondato un cauto ottimismo, i modelli di crescita di molti paesi avanzati ed in via di sviluppo – sia prima che dopo la crisi del 2008 – si sono basati su uno spettacolare spostamento del reddito e della ricchezza verso il quartile più elevato della distribuzione. Questo non solo sta producendo livelli alti e crescenti di accertata diseguaglianza nei redditi; può anche contribuire ad una ridotta mobilità economica e sociale ed a una maggiore ineguaglianza di opportunità – probabilmente una minaccia anche più seria alla coesione sociale ed alla stabilità politica.
Conosciamo alcune delle cause di queste tendenze. Negli Stati Uniti, ad esempio, la tecnologia a bassa intensità di lavoro sta riducendo i consueti livelli di occupazione di impiegati e di operai nell’economia, spingendo l’occupazione verso attività manuali ed intellettuali insolite. Indubitabilmente questo ha contribuito ad una pressione verso il basso, nella gamma dei redditi medi dell’ampio settore non suscettibile di esportazione dell’economia, dei guadagni delle famiglie. Nel settore suscettibile di scambi, l’automazione e lo spostamento di posti di lavoro di gamma media (in termini di valore aggiunto) verso i paesi in via disviluppo ha provocato uno stallo della crescita dell’occupazione, mentre il valore aggiunto per individuo ed i redditi medi sono rapidamente cresciuti.
Il disomogeneo sistema educativo americano – nel quale la qualità è correlata con i livelli di reddito delle aree di residenza e l’addestramento delle professionalità non è in sincronia con i bisogni dei datori di lavoro in rapida evoluzione – è un secondo fattore che alimenta una maggiore ineguaglianza. Questo riflette sia una insufficienza dell’investimento pubblico che un gap informativo: investire nella formazione professionale in un struttura industriale in rapida evoluzione è come sparare su un bersaglio mobile. A seguito di una informazione imperfetta sui bisogni futuri, i mercati del lavoro sono squilibrati.
Le potenti forze della tecnologia e del mercato globale non sono confinate nei paesi singoli. Gli stessi temi si stanno ponendo dappertutto, con differenze nei risultati che riflettono la variabilità nelle flessibilità del mercato e nelle scelte di politica sociale.
Queste tendenze negative datano sin da circa il 1980. Prima di quella data, il modello di crescita post-bellico aveva mostrato una divergenza molto più bassa tra redditi bassi e redditi medi, rispetto a quanto molte economie stanno oggi sperimentando. E non è probabile che queste tendenze diminuiscano nel prossimo futuro.
Migliorare i risultati redistribuitivi sfavorevoli comporterà inevitabilmente sia interventi diretti sul mercato (utilizzando, ad esempio, i minimi salariali e le politiche commerciali) sia modifiche degli incentivi (basandosi sulla assicurazione di disoccupazione e sulla redistribuzione attraverso il sistema fiscale o la fornitura diretta di servizi). Poiché l’opportunità è anch’essa connessa alla crescita, la sfida è sperimentare assieme e progettare approcci in più direzioni che ottengano, o almeno facciano fare passi in avanti, su obbiettivi redistributivi, facendo il minimo danno alla flessibilità strutturale dell’economia ed alla efficienza dinamica. E in questo caso, non ci si può permettere che la perfezione diventi nemica di risultati accettabili.
La maggior parte dei paesi cerca di affrontare i problemi redistributivi con una combinazione di una fornitura sociale di servizi di base (come l’istruzione, la formazione professionale e la assistenza sanitaria) con minimi salariali, con una tassazione sui redditi progressiva e con tasse sul patrimoni (che mitigano i disincentivi connessi con alte aliquote marginali sulle tasse sui redditi). In alcuni paesi, limitazioni ampiamente condivise sulla crescita dei redditi e dei salari sembrano essere state importanti nel restituire competitività e nel sostenere la produzione potenziale.
Ci sono anche misure che proteggono parzialmente le industrie nazionali suscettibili di scambi dalla competizione estera, o, nel caso del tasso di cambio e della gestione del conto corrente, che modificano le condizioni degli scambi commerciali. Naturalmente, gli accordi internazionali limitano tali misure allo scopo di preservare una economia globale relativamente aperta, la qualcosa produce ampi benefici complessivi (anche se la distribuzione di quei benefici e di quei costi resta una sfida per gli operatori politici). E tutte queste misure hanno un impatto per l’efficienza delle economie e per la loro adattabilità.
Alla fine del 2013, uno dei grandi leaders politici della nostra epoca e dei grandi attivisti per la giustizia sociale ed economica, Nelson Mandela, ci ha lasciati. La ricerca di modelli sostenibili per una crescita equa ed inclusiva sarà un tema distintivo nella realizzazione di politiche economiche dappertutto nel mondo, nel 2014 ed oltre. Dobbiamo sperare che i dirigenti delle imprese e del mondo del lavoro possano collaborare con i governi, con le istituzioni educative e con il privato sociale per promuovere questa agenda. L’esempio e la generosità d’animo di Mandela dovrebbe essere la nostra guida.
By mm
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