La trappola del sussidio

di Jeffrey Frankel

CAMBRIDGE – Pochi orientamenti politici connotano una buona economia in modo altrettanto direttamente incompatibile con una buona politica, come i sussidi per il cibo e per l’energia. Il tema dei sussidi insostenibili è oggi in una posizione fondamentale per tre dei più importanti nuovi dirigenti del mondo: il Presidente egiziano Abdel Fattah el-Sisi, il Presidente designato indonesiano Joko “Jokowi” Widodo e il Primo Ministro indiano Narendra Modi.

Sisi si sta misurando con la necessità di tagliare i sussidi meglio di quanto non ci si sarebbe aspettati. Modi, all’opposto, sta facendo peggio di quello che ci si sarebbe aspettato – persino silurando un accordo con l’Organizzazione del Commercio Mondiale da tempo prevista. Quanto a Jokowi, è troppo presto per giudicare.

Nel mese di luglio, Sisi ha fatto quello che hanno fatto pochi leader del Nord Africa e del Medio Oriente: ha bruscamente tagliato i sussidi ai combustibili e consentito ai prezzi di crescere dal 41 al 78 per cento. In modo sorprendente, si sono manifestate poche sorprese.

I programmi dei sussidi per gli alimenti dell’Egitto, che costano più di 5 miliardi di dollari all’anno, hanno anch’essi un urgente bisogno di essere riformati. Il prezzo del pane è stato tenuto così basso che spesso viene usato per nutrire gli animali. Tentativi passati di ridurre i sussidi nei paesi del Nord Africa hanno provocato disordini e persino portato al rovesciamento di Governi. Ma in questo caso il Governo di Sisi sembra stia addirittura facendo progressi. I sussidi sul pane sono già stati ridotti del 13 per cento.

Sisi aveva poche scelte. Persino con i tagli ai sussidi, l’attuale Governo ha l’obbiettivo di un deficit di bilancio pari al 10% del PIL nel prossimo anno finanziario (confrontato ad un 14%, se i tagli non fossero avvenuti). Eppure, in pochi si aspettavano che Sisi, che ha assunto il suo mandato in un contesto politico fragile, si muovesse più rapidamente di Modi, che è stato eletto con una enorme maggioranza democratica, in mezzo a speranze di una riforma economica radicale.

In Indonesia, quando Jokowi avvierà il suo mandato in ottobre, erediterà una lunga storia di sussidi ai combustibili che, al livello di 21 miliardi di dollari all’anno (sino al 20% della spesa pubblica), il paese non può più permettersi. Il Presidente uscente Susilo Bambang Yudhoyono fece un primo coraggioso passo elevando l’anno passato i prezzi dei carburanti. I consiglieri di Jokowi sono favorevoli al taglio dei sussidi residui, ed egli ha già esplicitamente dichiarato che conta di farlo gradualmente, in un periodo di quattro anni.

Gli economisti sono fiduciosi nell’opporsi ai sussidi sulle materie prime perché i mercati agricolo ed energetico in tal modo si avvicinerebbero all’ideale della competizione perfetta, con un ampio numero di consumatori dal lato della domanda e di produttori dal lato dell’offerta. Normalmente la ragione di una competizione imperfetta non sono i grandi monopoli privati, ma i Governi.

I critici della ‘mano invisibile’ sottolineano che i mercati privati, lasciati a se stessi, in un certo numero di casi possono fallire. Ad esempio, le disuguaglianza nei redditi e le esternalità ambientali sono due delle principali giustificazioni degli interventi governativi.

Quello che è impressionante nel caso dei sussidi sui generi alimentari e sui combustibili fossili è che essi sono spesso promossi in nome dell’ambiente o dell’equità, ma normalmente servono molto poco ad ottenere tali obbiettivi, e spesso hanno l’effetto opposto. In Egitto, meno del 20% dei sussidi per il cibo vanno a beneficio della povera gente. Dei sussidi ai carburanti in gran parte dei paesi beneficia la classe media, mentre i poveri vanno a piedi o usano i mezzi di trasporto pubblici. In India, meno dello 0,1% dei sussidi rurali del gas di petrolio liquefatto vanno al quintile dei più poveri, mentre il 52,6% va ai più ricchi. In tutto il mondo, il 20% della popolazione più povera beneficia di molto meno del 20% dei sussidi per combustibili fossili.

I sussidi per alimenti ed energia possono anche distorcere le politiche pubbliche, come ha dimostrato il Governo Modi, cercando di proteggere i sussidi agricoli dell’India. In effetti, il suo veto al compromesso del WTO ha fatto deragliare il più importante progresso nei negoziati commerciali multilaterali dei dieci anni passati.

I sussidi agricoli talvolta cercano di portare beneficio ai consumatori a spese dei produttori, particolarmente nei paese poveri, e talvolta, particolarmente nei paesi ricchi, cercano di portare beneficio ai produttori a spese dei consumatori. Il risultato è che l’India ha realizzato la straordinaria impresa di razionare il grano ai consumatori a prezzi artificialmente bassi, mentre contemporaneamente soffriva di un eccesso di offerta, giacché agli agricoltori venivano pagati prezzi elevati (gli agricoltori sono anche sussidiati attraverso input agricoli – elettricità, acqua e fertilizzanti – a detrimento dell’ambiente). Il Governo ha acquistato vaste scorte di riso e grano andati a male, mentre la limitata quantità disponibile per i consumatori viene destinata in modi corrotti ed incoerenti con gli obbiettivi stabiliti di aiutare i poveri.

Il desiderio del Governo sarebbe quello di continuare con i suoi sussidi e le scorte. Ma esso è consapevole che questo violerebbe le regole del WTO. Incapace di ottenere un cambiamento stabile nelle sue regole, Modi ha messo il veto all’Accordo di Facilitazione Commerciale che il WTO aveva con grande impegno previsto di realizzare.

Una volta che i sussidi sono in atto, è straordinariamente difficile rimuoverli. Quando crescono i prezzi mondiali delle materie prime, come è spesso accaduto nel decennio passato, è più probabile che i cittadini, che si sono abituati al fatto che i prezzi nazionali siano definiti dal mercato, accettino il dato di fatto che i dirigenti governativi non possono proteggerli dagli aumenti. Ma le persone che si sono abituate a prezzi degli alimenti e dell’energia stabiliti in via amministrativa, ritengono il Governo responsabile.

Anzitutto questa è una buona ragione per non adottare tali sussidi. Ma essa non significa necessariamente che, una volta che i sussidi siano in atto, proseguirli sia la migliore opzione per un uomo politico con la testa sulle spalle. Se l’alternativa ad alzare il prezzo è la scarsità o il razionamento, persone arrabbiate che protestano possono mobilitarsi in ogni modo. In modo simile, un dirigente che rinvia il problema è improbabile che ne tragga alcun beneficio quando arriva il regolamento dei conti, se le differenze che si allargano in continuazione costringono ad una crescita dei prezzi a dettaglio persino maggiore.

In modo ideale, altri mezzi più efficienti di sostenere i redditi più bassi potranno essere istituiti contemporaneamente ai tagli dei sussidi per i generi alimentari e l’energia. I paesi in via di sviluppo hanno imparato molto da efficaci meccanismi di trasferimento, da innovazioni politiche quali i condizionati trasferimenti di contante del programma Progresa-Oportunidades del Messico, o del programma Bolsa-Familia del Brasile, e da innovazioni tecnologiche quali il sistema di Identificazione Singola dell’India [1]. Ma in paesi nei quali la correzione non interviene sinché una crisi del bilancio statale non la provoca obbligatoriamente, potrebbero mancare i soldi per i trasferimenti per attenuare la sofferenza sociale.

Un uomo politico avveduto, probabilmente dovrebbe annunciare la sgradevole correzione nel momento in cui entra il carica. Jokowi e Sisi sembrano aver adottato un approccio del genere. Modi, nonostante la sua vasta legittimazione elettorale ed il grande battage pubblicitario sulle riforme di mercato, non è stato all’altezza.