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La Grecia è solvibile ma illiquida: implicazioni politiche, di Paul DeGrauwe (da VOX, 3 luglio 2015)

 

03 July 2015

Greece is solvent but illiquid: Policy implications

Paul De Grauwe

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Greece’s debt is 180% of GDP, which seems to make it insolvent without large primary surpluses. This column argues that since restructuring lowered the interest burden to just 2% of GDP, Greece is solvent – or would be with nominal GDP growth of just 2%. The ECB’s misdiagnosis has caused an unnecessary banking crisis. The solution is to accept that Greek debt is sustainable, so the austerity programme can be relaxed and liquidity support provided to the Greek banking sector.

The issue of restructuring of the Greek debt is at the centre of the negotiations about how to resolve the Greek crisis. Since the start of that crisis the Greek sovereign debt has been subjected to several restructuring efforts.

  • First, there was an explicit restructuring in 2012 forcing private holders of the debt to accept deep haircuts.

This explicit restructuring had the effect of lowering the Greek sovereign debt by approximately 30% of GDP.

  • Second, there were a series of implicit restructurings involving both a lengthening of the maturities and a lowering of the effective interest burden on the Greek sovereign debt.

As a result of these implicit restructurings, the average maturity of the Greek sovereign debt is now approximately 16 years, which is considerably longer than the maturities of the government bonds of the other Eurozone countries.

Resulting reduction of interest rate burden

These implicit restructurings have also reduced the interest burden on the Greek debt, as can be seen from Figure 1, where we compare the effective interest payments of Eurozone governments as a percent of their GDP.

  • We observe that since 2011 the interest burden of the Greek government has been cut by almost half to reach 4% of GDP in 2014,1 while the interest burden of the other periphery countries (Ireland, Spain, Italy and Portugal) increased.

Since during this period the debt to GDP ratio of Greece increased significantly, this implies that the effective interest burden as a percent of the Greek government debt declined even more. We show this in Figure 2.

  • Since the peak year of 2011 the interest payments as a percent of the Greek government debt declined from more than 6% to 2.2% in 2014.2

As a result of these implicit restructurings the headline debt burden of 180% of GDP in 2015 vastly overstates the effective debt burden. Various estimates based on the net present value of future interest payments and debt repayments suggest that this effective debt burden of the Greek government is less than half of the headline debt burden of 180%.

Figure 1. Interest payments (% of GDP)

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Source: Eurostat.

Figure 2. Interest payments as % outstanding debt (Greek government)

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Source: Eurostat.

Greece’s debt situation is better than it looks

From the preceding it follows that the effective debt burden of the Greek government is lower than the debt burden faced by not only the other periphery countries of the Eurozone but also by countries like Belgium and France.

  • This leads to the conclusion that the Greek government debt is most probably sustainable provided Greece can start growing again.

Put differently, provided Greece can grow, its government is solvent.

The latter point is important. We show this in Table 1. It presents the effective interest rate on the government debt and the nominal growth rate of GDP. The last column presents the difference between the two. It is well-known that if this difference is positive there is a dynamics that leads to an ever increasing debt to GDP ratio.3

What is striking is that Greece has the lowest effective interest (r) burden on its debt but also the lowest nominal growth of GDP (g). As a result the difference (r – g) achieves the highest value in Greece, producing an unstable dynamics. Thus, more than in the other countries the key to stopping this dynamics is to stimulate nominal growth.

  • If Greece can return to a nominal growth (inflation + real growth) of only 2% it can stabilise its (relatively low) effective debt burden.

Austerity is certainly not the way to do it. Greece has been the champion of austerity with a cumulative increase of the discretionary primary surplus of 18% of GDP since 2009 (based on Eurostat). This has been instrumental in producing a cumulative decline of GDP of 25%.4

Table 1. Interest rate and nominal growth (2015)

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Source: Eurostat and European Commission, Spring Forecast, 2015.

The logic of the previous analysis is that Greece is solvent provided it can return to relatively low nominal growth rates. Today Greece has no access to the capital markets except if it is willing to pay prohibitive interest rates that would call into question its solvency. As a result, it cannot rollover its debt despite the fact that the debt is sustainable.5 Thus I conclude:

  • The Greek government is most likely solvent but has become illiquid.

What are the policy implications of this surprising finding?

  • The first one is that creditors must stop imposing austerity programs that assume the debt is still 180% of GDP.

While it may make sense to impose gradually increasing primary budget surpluses of 1% to 3%, when the debt to GDP ratio is 180%, it does not make sense to impose such austerity when the effective debt to GDP ratio is only half that number. When the debt to GDP ratio is 180% a country has to generate primary surpluses for a long time so as to reduce the debt to GDP ratio. When the debt to GDP ratio is only half, the need to reduce it is considerably weakened. As a result, austerity can be relaxed.

Put differently, given the relatively low effective Greek debt burden, all what is needed is a programme that would allow to keep the primary budget balance at its present level (which is close to zero).

Such a programme is likely to generate a higher nominal growth rate of GDP. As we have seen, a nominal growth rate of 2% would be sufficient to stabilise the government debt burden.

  • A second implication of the fact that the effective Greek debt burden is sustainable has to do with the European Central Bank.

The ECB follows the Bagehot-principle, which states that the central bank may lend money only to those institutions that are solvent but illiquid. The ECB assumes that the Greek government with a headline government debt of 180% of GDP is not solvent. Therefore it is not willing to involve the Greek government bonds into its OMT- and QE-programmes.

In contrast, the ECB is ready to buy government bonds of other countries in the Eurozone, which have a higher effective debt burden than Greece, both in the context of its OMT- and QE-programmes. The refusal by the ECB to treat Greece the same way as the other member-countries of the Eurozone is erroneous and is based on a misdiagnosis of the nature of the Greek debt.

  • The misdiagnosis by the ECB matters: An unnecessary banking crisis

This misdiagnosis by the ECB now has dramatic effects on the Greek banking system, and thus on the Greek economy as a whole. The ECB takes the view that the Greek banks which hold Greek sovereign debt are now becoming insolvent themselves, and therefore cannot profit from lender of last resort activities.

  • Since the (restructured) Greek government debt is most likely sustainable, the Greek banks should be allowed to use their Greek government bonds as collateral to obtain additional liquidity support.

By refusing this, the ECB has caused an unnecessary banking crisis.

This crisis will deepen the recession, increase unemployment and dramatically deteriorate the Greek government budget, transforming a liquidity crisis into a renewed solvency crisis. In doing so the ECB helps keeping Greece in a bad equilibrium. This may force Greece out of the Eurozone. The ECB would bear a huge responsibility for this outcome.

There is a relatively simple solution to the Greek problem

Accepting that the (restructured) Greek debt is sustainable opens the door to both a softening of the austerity programme and to liquidity support of the Greek banking sector. This solution assumes that creditors accept reality. They must acknowledge that their claims on the Greek government have a significantly lower value than their face value. They should make clear to their citizens that the losses were incurred in the past. Admission of this reality must be the first step to solve the problem of the Greek debt.

I am aware that this solution creates political problems.

  • First, politicians prefer to live in a fictional world allowing them to pretend no losses have been made so that they can hide the truth to their own taxpayers.

The solution proposed here demands that these governments come out with the truth.

  • Second, in order for this solution to be applied the insatiable desire of some creditor countries to punish the Greek for their misbehaviour must be overcome.

This moral hazard idea looms large over the negotiations. Given that the Greek population has suffered so much and has paid a very high price for past mistakes, it is time to repress these desires to go on punishing a whole nation.

Footnotes

1 According to Zsolt Darvas of Bruegel the effective interest burden of the Greek government is even lower than 4%; Darvas has estimated this to be a mere 2.6% of GDP. See Darvas(2015). This is significantly lower than the interest burden of countries such as Belgium, Ireland, Italy, Spain and Portugal.

2 According to Watt (2015) the effective interest burden as a percent of the debt is now lower in Greece than in Germany

3 The formula is:  z 819 where Dt is the debt to GDP ratio and Bt is the primary budget balance.

4 See Blanchard and Leigh( 2013) and De Grauwe and Ji (2013).

5 There is something circular here. The expectation that the Greek government will be faced with a liquidity problem is self-fulfilling. The Greek government cannot find the liquidity because markets believe it cannot find liquidity. The Greek government is trapped in a bad equilibrium. See De Grauwe (2011).

 

 

 

La Grecia è solvibile ma illiquida: implicazioni politiche

di Paul DeGrauwe

Il debito della Grecia è al 180% del PIL, la qualcosa sembra renderla insolvente senza ampi avanzi primari. Questo articolo sostiene che a partire dal fatto che la ristrutturazione ha abbassato il peso degli interessi al solo 2% del PIL, la Grecia è solvibile – o lo sarebbe con una crescita del PIL nominale del solo 2%. La diagnosi sbagliata della Banca Centrale Europea ha provocato una crisi bancaria che non era necessaria. La soluzione sta nel prendere atto che il debito greco è sostenibile, in modo tale che il programma di austerità possa essere attenuato e possa essere fornito al settore bancario greco un sostegno di liquidità.

Il tema della ristrutturazione del debito greco è al centro dei negoziati su come risolvere la crisi greca. Dall’avvio di quella crisi, il debito sovrano greco è stato soggetto a un vario impegno di ristrutturazione.

  • In primo luogo ci fu una esplicita ristrutturazione nel 2012 che costrinse i detentori privati del debito ad accettare profondi tagli.

Questa esplicita ristrutturazione ebbe l’effetto di abbassare il debito sovrano greco per circa il 30% del PIL.

  • In secondo luogo ci sono state una serie di ristrutturazioni implicite che hanno riguardato sia un allungamento delle scadenze che un abbassamento del peso effettivo degli interessi sul debito sovrano greco.

Come conseguenza di queste implicite ristrutturazioni, la data media di scadenza del debito sovrano è adesso approssimativamente di 16 anni, ovvero considerevolmente più lunga delle scadenze dei bond statali degli altri paesi dell’Eurozona.

 

Conseguente riduzione del peso del tasso di interesse

 

Queste implicite ristrutturazioni hanno anche ridotto il peso degli interessi sul debito greco, come si può constatare dalla Figura 1, nella quale mettiamo a confronto i pagamenti effettivi dei Governi dell’eurozona come percentuale dei loro PIL.

  • Osserviamo che a partire dal 2011 il peso degli interessi sul debito pubblico greco è stato tagliato di circa la metà per raggiungere nel 2014 il 4% del PIL (1), mentre il peso degli interessi sugli altri paesi periferici (Irlanda, Spagna, Italia e Portogallo) si è accresciuto.

Dato che durante questo periodo il rapporto tra debito e PIL della Grecia si è accresciuto in modo significativo, questo implica che il peso effettivo degli interessi come percentuale del debito pubblico greco è calato anche maggiormente. Mostriamo questo nella Figura 2.

  • A partire dal picco dell’anno 2011 i pagamenti degli interessi come percentuale del debito pubblico greco sono calati da più del 6% al 2,2% nel 2014 (2).

In conseguenza di queste ristrutturazioni implicite il peso generale del debito del 180% del PIL nel 2015 sovrastima grandemente il peso effettivo del debito. Varie stime basate sul valore attuale netto dei futuri pagamenti degli interessi e delle restituzioni del debito indicano che il peso effettivo del Governo greco è meno della metà del peso complessivo del debito del 180 per cento.

 

Figura 1. Pagamenti degli interessi (come percentuale del PIL)

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Fonte: Eurostat

 

Figura 2. Pagamento degli interessi come percentuale del debito arretrato (Governo greco)

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Fonte: Eurostat

 

La situazione del debito greco è migliore di quello che appare

 

Da quanto sostenuto in precedenza ne consegue che il peso effettivo del debito del Governo greco è più basso del peso del debito sostenuto non solo dagli altri paesi della periferia dell’eurozona, ma anche da paesi come il Belgio e la Francia.

  • Questo conduce alla conclusione che il debito pubblico greco sia con tutta probabilità sostenibile, alla condizione che la Grecia possa ricominciare a crescere.

In altri termini, a condizione che la Grecia possa crescere, il suo Governo è solvibile.

Questo ultimo aspetto è importante. Lo illustriamo nella Tabella 1. Essa presenta il tasso effettivo di interesse sul debito pubblico e il tasso nominale di crescita del PIL. L’ultima colonna mostra la differenza tra i due. È ben noto che se questa differenza è positiva c’è una dinamica che conduce ad un rapporto tra debito e PIL in continua crescita (3).

Quello che è impressionante è che la Grecia ha il peso dell’interesse effettivo (r) sul suo debito più basso, ma anche la più bassa crescita nominale del PIL (g). Di conseguenza, la differenza (r – g) realizza il valore più elevato in Grecia, generando una dinamica instabile. Quindi, più ancora che in altri paesi la chiave per fermare questa dinamica è stimolare la crescita nominale.

  • Se la Grecia potrà tornare ad una crescita nominale (inflazione + crescita reale) del solo 2% essa potrà stabilizzare il suo peso effettivo del debito (relativamente basso).

L’austerità non è certamente il modo per ottenerlo. La Grecia è stata il campione dell’austerità con un incremento cumulativo dell’avanzo primario discrezionale del 18% del PIL a partire dal 2009 (sulla base dei dati Eurostat). Questo è stato fondamentale nel produrre un declino cumulativo del PIL del 25% (4).

 

Tabella 1. Tasso di interesse e crescita nominale (2015)

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Fonti: Eurostat e Commissione Europea, previsioni di primavera, 2015.

 

La logica dell’analisi precedente è che la Grecia è solvibile, alla condizione che possa tornare a tassi di crescita nominale relativamente bassi. Oggi la Grecia non ha accesso ai mercati dei capitali a meno che non sia disponibile a pagare tassi di interesse proibitivi che chiamerebbero in causa la sua solvibilità. Di conseguenza, essa non può rinnovare il suo debito nonostante che quel debito sia sostenibile (5). Da qua la mia conclusione:

  • Il Governo greco è con tutta probabilità solvibile, ma è diventato illiquido.

 

Quali sono le implicazioni politiche di questa sorprendente scoperta?

 

  • La prima è che i creditori debbono cessare di imporre programmi di austerità che considerano il debito ancora al livello del 180 per cento del PIL.

Mentre può aver senso imporre gradualmente avanzi primari di bilancio crescenti dall’1% al 3% quando la percentuale del debito è pari al 180% del PIL, non ha senso imporre tale austerità quando la percentuale effettiva del debito sul PIL è soltanto la metà di quel numero. Quando la percentuale debito/PIL è al 180% un paese deve generare avanzi primari per un lungo periodo, in modo da ridurre la percentuale del debito sul PIL. Quando la percentuale del debito sul PIL è solo della metà, la necessità di ridurla è considerevolmente meno impellente. Di conseguenza, l’austerità può essere attenuata.

Per dirla in altri termini, dato che il peso effettivo del debito greco è relativamente basso, tutto quello che è necessario è un programma che consenta di mantenere l’equilibrio di bilancio primario al livello attuale (livello che è vicino allo zero).

Un tale programma è probabile che generi un tasso di crescita nominale del PIL più elevato. Come abbiamo visto, un tasso di crescita nominale del 2% sarebbe sufficiente a stabilizzare il peso del debito pubblico.

  • Una seconda implicazione del fatto che il peso effettivo del debito greco sia sostenibile, riguarda la Banca Centrale Europea.

La BCE si ispira al ‘principio di Bagehot”, che stabilisce che la banca centrale può dare in prestito denaro soltanto a quelle istituzioni che sono solvibili, seppure illiquide. La BCE assume che il Governo greco con un debito pubblico complessivo del 180% del PIL non sia solvibile. Di conseguenza non è disponibile ad includere le obbligazioni statali greche nei suoi programmi del OMT e della ‘facilitazione quantitativa’.

All’opposto, la BCE è pronta ad acquistare obbligazioni da altri paesi dell’Eurozona, che hanno un peso effettivo del debito pubblico più elevato della Grecia, nel contesto sia del suo programma OMT che il quello della facilitazione quantitativa. Il rifiuto da parte della BCE di trattare la Grecia nello stesso modo degli altri paesi membri dell’Eurozona è erroneo e si basa su una diagnosi sbagliata della natura del debito greco.

  • La diagnosi sbagliata da parte della BCE è importante: una crisi non necessaria del sistema bancario.

Questa diagnosi sbagliata da parte della BCE ha a questo punto effetti drammatici sul sistema bancario greco, e quindi sull’economia greca nel suo complesso. La BCE fa proprio il punto di vista secondo il quale le banche greche che possiedono debito sovrano greco stanno diventando insolventi esse stesse, e di conseguenza non possono trarre benefici dalle sue attività di prestatore di ultima istanza.

  • Dal momento che il debito pubblico greco (ristrutturato) è con tutta probabilità sostenibile, alle banche greche dovrebbe essere concesso di utilizzare i loro bond statali greci come garanzie collaterali per ottenere il sostegno di liquidità aggiuntiva.

Rifiutando questo, la BCE ha provocato una crisi bancaria non necessaria.

Questa crisi approfondirà la recessione, aumenterà la disoccupazione e deteriorerà in modo spettacolare il bilancio statale greco, trasformando una crisi di liquidità in una rinnovata crisi di solvibilità. Facendo così, la BCE contribuisce a mantenere la Grecia in una situazione di pessimo equilibrio. Questo può costringere la Grecia a uscire dall’Eurozona. Per questo risultato, la BCE porterà una grande responsabilità.

 

C’è una soluzione relativamente semplice al problema greco

 

Accettare che il debito greco (ristrutturato) sia sostenibile, apre la porta sia ad una attenuazione del programma di austerità che ad un sostegno di liquidità al settore bancario greco. La premessa di questa soluzione è che i creditori accettino la realtà. Essi devono riconoscere che le loro pretese sul Governo greco hanno un valore significativamente più basso del loro valore apparente. Essi dovrebbero chiarire ai loro cittadini che le perdite si sono determinate nel passato. L’ammissione di questa realtà deve essere il primo passo per risolvere il problema del debito greco.

Sono consapevole che questa soluzione crea problemi politici.

  • Anzitutto, gli uomini politici preferiscono vivere in un mondo figurato, che consente loro di fingere che non ci siano state perdite, in modo tale da nascondere la verità ai loro contribuenti.

La soluzione proposta in questo caso richiede che questi Governi riconoscano la verità.

  • In secondo luogo, allo scopo di applicare questa soluzione, il desiderio insaziabile di alcuni creditori di punire i Greci per le loro cattive condotte deve essere superato.

L’idea dell’azzardo morale incombe grandemente sui negoziati. Considerato che la popolazione greca ha sofferto tanto ed ha pagato un prezzo talmente elevato per gli errori passati, è tempo di reprimere questi desideri di continuare a punire una nazione intera.

 

 

 

Note:

 

  • – Secondo Zsolt Darvas di Bruegel il peso effettivo degli interessi del Governo greci è persino più basso del 4%; Darvas lo ha stimato in un mero 2,6% del PIL. Si veda Darvas, 2015. Questo è significativamente più basso di paesi come il Belgio, l’Irlanda, l’Italia, la Spagna e il Portogallo.
  • Secondo Watt (2015) il peso effettivo degli interessi come percentuale del debito è ora più basso in Grecia che in Germania.
  • La formula è: z 819, dove Dt è la percentuale del debito sul PIL e Bt è l’avanzo primario di bilancio.
  • Si veda Blanchard a Leigh (2013) e De Grauwe e Ji (2013).
  • In questo caso avviene qualcosa di circolare. L’aspettativa per la quale il Governo greco farà i conti con un problema di liquidità è del genere di quelle che si autoavverano. Il Governo greco non può trovare liquidità perché i mercati credono che esso non possa trovare liquidità. Il Governo greco è intrappolato in una condizione di squilibrio. Vedi De Grauwe (2011).

 

 

 

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