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Il miraggio delle riforme strutturali, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 8 ottobre 2015)
OCT 8, 2015
The Mirage of Structural Reform
Dani Rodrik
ATHENS – Every economic program imposed on Greece by its creditors since the financial crisis struck in 2009 has been held together by a central conceit: that structural reforms, conceived boldly and implemented without slippage, would bring about rapid economic recovery. The European Commission, the European Central Bank, and the International Monetary Fund anticipated that fiscal austerity would be costly to incomes and employment – though they significantly underestimated just how costly. But they argued that long-delayed (and much-needed) pro-market reforms would result in a compensatory boost to the Greek economy.
Any serious assessment of the actual results produced by structural reforms around the world – particularly in Latin America and Eastern Europe since 1990 – would have poured cold water on such expectations. Privatization, deregulation, and liberalization typically produce growth in the longer term at best, with short-run effects that are often negative.
It is not that governments cannot engineer quick growth takeoffs. In fact, such growth accelerations are quite common around the world. But they are associated with more targeted, selective removal of key obstacles, rather than broad liberalization and economy-wide reform efforts.
The theory behind structural reforms is simple: opening the economy to competition will increase the efficiency with which resources are allocated. Open up regulated professions – pharmacies, notaries, and taxicabs, for example – and inefficient suppliers will be driven out by more productive firms. Privatize state enterprises, and the new management will rationalize production (and shed all the excess workers who owe their jobs to political patronage).
These changes do not directly induce economic growth, but they increase the economy’s potential – or long-run – income. Growth itself occurs as the economy begins to converge to this higher level of long-run income.
Many academic studies have found that the rate of convergence tends to be about 2% per year. That is, each year, an economy tends to close 2% of the gap between its actual and potential income levels.
This estimate helps us gauge the magnitude of growth we can expect from structural reform. Let’s be hyper-optimistic and suppose that structural reforms enable Greece to double its potential income over three years – pushing Greek per capita GDP significantly beyond the European Union average. Applying convergence math, this would produce an annual growth boost of only about 1.3%, on average, over the next three years. To place this number in perspective, remember that Greek GDP has shrunk by 25% since 2009.
So, if structural reforms have not paid off in Greece, it is not because Greek governments have slacked off. Greece’s record on implementation is actually pretty good. From 2010 to 2015, Greece climbed nearly 40 places in the World Banks’s business-environment rankings. Instead, the current disappointment arises from the very logic of structural reform: most of the benefits come much later, not when a country really needs them.
There is an alternative strategy that could produce significantly more rapid growth. A selective approach that targets the “binding constraints” – those areas where the growth returns are the greatest – would maximize early benefits. It would also ensure that the Greek authorities spend valuable political and human capital on the battles that really matter.
So, which binding constraints in the Greek economy should be targeted?
The biggest bang for the reform buck would be obtained from increasing the profitability of tradables – spurring investment and entrepreneurship in export activities, both existing and new. Of course, Greece lacks the most direct instrument for achieving this – currency depreciation – owing to its eurozone membership. But other countries’ experience provides a rich inventory of alternative tools for export promotion – from tax incentives to special zones to targeted infrastructure projects.
Most urgently, Greece needs to create an institution close to the prime minister that is tasked with fostering a dialogue with potential investors. The institution needs the authority to remove the obstacles it identifies, rather than having its proposals languish in various ministries. Such obstacles are typically highly specific – a zoning regulation here, a training program there – and are unlikely to be well targeted by broad structural reforms.
The absence to date of a single-minded focus on tradables has been costly. Different reforms have had conflicting effects on export competitiveness. For example, in manufacturing, the competitiveness benefits of wage cuts (“internal devaluation”) were offset by the increases in energy costs resulting from fiscal austerity measures and price adjustments by state enterprises. A more focused reform strategy could have protected exporting activities from such adverse effects.
Conventional structural reform tends to be biased toward “best practices” – policy remedies that are supposedly universally valid. But, as successful countries around the world have discovered, a best-practice mindset does not help much in promoting new exports. Lacking its own currency, the Greek government will have to be especially creative and imaginative.
In particular, the experience of other countries suggests that a quick supply response is likely to require selective, discretionary policies in favor of exporters, rather than the “horizontal” policies that advocates of conventional structural reform prefer. Therein lies a paradox: The more orthodox Greece’s macro and fiscal strategy is, the more heterodox its growth strategy will have to be.
Il miraggio delle riforme strutturali,
di Dani Rodrik
ATENE – Ogni programma economico imposto alla Grecia dai suoi creditori a partire dalla crisi finanziaria che scoppiò nel 2009 ha ruotato attorno ad un concetto centrale: che le riforme strutturali, concepite in modo audace e messe in atto senza incertezze, avrebbero portato ad una rapida ripresa economica. La Commissione Europea, la Banca Centrale Europea e il Fondo Monetario Internazionale prevedevano che l’austerità della finanza pubblica sarebbe stata costosa per i redditi e l’occupazione – sebbene essi sottostimassero tali costi in modo significativo. Ma sostenevano che le riforme a lungo rinviate (e indispensabili) a favore del mercato avrebbero provocato una spinta che avrebbe risarcito l’economia greca.
Ogni serio esame dei risultati effettivi prodotti dalle riforme strutturali nel mondo – in particolare in America Latina e nell’Europa dell’Est a partire dal 1990 – avrebbe versato acqua fredda su tali aspettative. Le privatizzazioni, le deregolamentazioni e le liberalizzazioni tipicamente producono, nel migliore dei casi, crescita nel lungo termine, con effetti di breve periodo che sono spesso negativi.
Non si tratta del fatto che i Governi non possano rendere possibili rapidi decolli della crescita. Di fatto, tali accelerazioni nella crescita sono abbastanza comuni nel mondo. Ma esse vanno di pari passo con la rimozione più finalizzata e selettiva degli ostacoli fondamentali, anziché con una generale liberalizzazione e con sforzi di riforma sull’intera economia.
La teoria implicita nelle riforme strutturali è semplice: aprire l’economia alla competizione incrementerà l’efficienza con la quale le risorse sono allocate. Aprite le professioni regolamentate – farmacisti, notai, tassisti, ad esempio – e i fornitori inefficienti saranno allontanati da imprese più produttive. Privatizzate le imprese statali, e le nuove gestioni razionalizzeranno la produzione (e toglieranno di mezzo i lavoratori in eccesso, che devono i loro posti di lavoro al clientelismo politico).
Questi cambiamenti non inducono direttamente alla crescita economica, ma accrescono il reddito potenziale, o di lungo termine, dell’economia. Per suo conto, la crescita interverrà quando l’economia comincia a convergere verso questo livello più elevato di reddito a lungo termine.
Molti studi accademici hanno scoperto che il tasso di convergenza tende a collocarsi attorno al 2% all’anno. Ovvero, ogni anno una economia tende a ridurre del 2% la differenza tra i livelli di reddito effettivi e quelli potenziali.
Questa stima ci aiuta a misurare l’ampiezza della crescita che possiamo aspettarci dalle riforme strutturali. Supponiamo, con esagerato ottimismo, che le riforme strutturali consentano alla Grecia di raddoppiare il suo reddito potenziale nel corso di tre anni – spingendo il PIL procapite greco in modo significativo oltre la media dell’Unione Europea. Applicando i calcoli sulla convergenza, questo produrrebbe, in media, una spinta alla crescita annua di solo l’1,3% nei prossimi tre anni. Per collocare questo dato in prospettiva, si ricordi che il PIL greco si è ridotto del 25% a partire dal 2009.
Dunque, se le riforme strutturali non hanno prodotto l’effetto atteso in Grecia, questo non è dipeso dal fatto che i Governi greci sono stati con le mani in mano. La documentazione sulle realizzazioni in Grecia sono effettivamente abbastanza buone. Dal 2010 al 2015, la Grecia ha risalito di circa 40 posizioni le classifiche sull’ambiente imprenditoriale della World Bank. Piuttosto, la attuale delusione va ricondotta alla logica intrinseca delle riforme strutturali: gran parte dei benefici arrivano successivamente, non al momento in cui un paese realmente ne ha bisogno.
C’è una strategia alternativa che potrebbe produrre una crescita significativamente più rapida. Un approccio selettivo che individua le “limitazioni vincolanti” – quelle aree nelle quali i rendimenti in termini di crescita sono maggiori – massimizzerebbe i benefici in modo anticipato. Essa assicurerebbe che le autorità greche spendano capitale politico ed umano prezioso nelle battaglie effettivamente importanti.
Dunque, quali “limitazioni vincolanti” dovrebbero essere individuate nell’economia greca?
Il più grande rendimento per le riforme sarebbe ottenibile dall’incremento dei margini di profitto dei prodotti idonei al commercio internazionale – stimolare l’investimento e l’imprenditoria nelle attività dell’export, sia esistenti che nuove. Ovviamente, la Grecia, essendo membro dell’eurozona, manca dello strumento più diretto per questo scopo – la svalutazione della moneta. Ma l’esperienza degli altri paesi fornisce una ricca rassegna di strumenti alternativi per la promozione delle esportazioni – dagli incentivi fiscali alle zone speciali per progetti infrastrutturali mirati.
Con la massima urgenza, la Grecia ha bisogno di creare una istituzione vicina al Primo Ministro con l’incarico di favorire un dialogo con i potenziali investitori. L’istituzione necessita dell’autorità di rimuovere gli ostacoli che incontra, anziché far languire le sue proposte in vari Ministeri. É caratteristico che tali ostacoli siano altamente specifici – una piano regolatore in un posto, un programma di formazione altrove – ed è improbabile che siano adeguatamente mirati da riforme strutturali generali.
L’assenza di una scadenza per una concentrazione determinata sui beni commerciabili internazionalmente è stata costosa. Diverse riforme hanno avuto effetti conflittuali sulla competitività dell’export. Ad esempio, nel settore manifatturiero, i benefici di competitività dei tagli salariali (“svalutazione interna”) sono stati bilanciati dagli incrementi nei costi dell’energia risultanti dalle misure di austerità sulla finanza pubblica e dalle correzioni dei prezzi da parte delle imprese statali. Una strategia di riforme più concentrata avrebbe protetto le attività di esportazione da tali effetti negativi.
Le riforme strutturali convenzionali tendono ad essere orientate verso le cosiddette “migliori pratiche” – rimedi politici che si suppongono validi universalmente. Ma, come i paesi che hanno avuto buoni risultati in tutto il mondo hanno scoperto, l’atteggiamento mentale delle ‘migliori pratiche’ non aiuta granché a promuovere nuove esportazioni. Non avendo una propria valuta, il Governo greco avrà bisogno di essere particolarmente creativo e di dotarsi di immaginazione.
In particolare, l’esperienza degli altri paesi indica che una rapida risposta sul lato dell’offerta è probabile che richieda politiche selettive e discrezionali a favore degli esportatori, piuttosto che politiche “orizzontali” che i sostenitori delle riforme strutturali convenzionali preferiscono. In questo sta un paradosso: più che sarà ortodossa la strategia macroeconomica e della finanza pubblica della Grecia, più che la sua strategia di crescita dovrà essere eterodossa.
By mm
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