Un passo avanti per i debiti sovrani,

di Joseph E. Stiglitz e Martin Guzman

NEW YORK – Ogni economia avanzata ha una legge fallimentare, ma non c’è alcun modello equivalente per i debitori sovrani. Questo vuoto legislativo è importante, perché, come vediamo oggi in Grecia e in Portorico, può dissanguare la vita delle economie.

In settembre le Nazioni Unite hanno fatto una grande passo in avanti nel riempire il vuoto, approvando un complesso di principi per la ristrutturazione dei debiti sovrani. I nove precetti – precisamente, il diritto degli Stati ad avviare la ristrutturazione del debito, l’immunità degli Stati, il trattamento equo dei creditori, la ristrutturazione con il consenso di una grande maggioranza, la trasparenza, l’imparzialità, la validità legale, la sostenibilità e la buona fede nei negoziati – costituiscono gli aspetti fondamentali di un effettivo sistema legislativo internazionale.

Lo schiacciante sostegno a questi principi, con 136 membri delle Nazioni Unite che hanno votato a favore e solo sei contro (guidati dagli Stati Uniti) contrari, mostra la misura del consenso globale sulla necessità di risolvere le crisi dei debiti in un modo tempestivo. Ma il passo successivo – un trattato internazionale che stabilisca un regime fallimentare globale al quale tutti i paesi siano impegnati – può mostrarsi più difficile.

Eventi recenti sottolineano gli enormi rischi costituiti dalla mancanza di un modello di ristrutturazione dei debiti sovrani. La crisi del debito di Portorico non può essere risolta. In particolare, i Tribunali degli Stati Uniti hanno invalidato la legge fallimentare dello Stato, stabilendo che poiché l’isola è, in effetti, una colonia degli Stati Uniti, il suo Governo non ha alcuna autorità ad approvare una legislazione sua propria.

Nel caso dell’Argentina, un altro Tribunale statunitense ha consentito ad un piccola minoranza di cosiddetti ‘fondi avvoltoio’ di pregiudicare un processo di ristrutturazione sul quale concordava il 92,4% dei creditori. In modo simile, in Grecia, l’assenza di un modello legislativo internazionale è stata una importante ragione perché i suoi creditori – la troika della Commissione Europea, della Banca Centrale Europea e del Fondo Monetario Internazionale – potessero imporre politiche che hanno provocato un danno enorme.

Ma alcuni protagonisti potenti si asterrebbero ben volentieri dallo stabilire uno schema legislativo internazionale. La Associazione Internazionale del Mercato dei Capitali (ICMA), sostenuta dal Fondo Monetario Internazionale e dal Tesoro degli Stati Uniti, suggerisce una modifica nel linguaggio dei contratti sul debito. Il cardine di tali proposte è la realizzazione di migliori clausole di azione collettiva (CAC) [1], che consentirebbe l’approvazione di proposte di ristrutturazione approvate da una supermaggioranza di creditori, vincolando tutti gli altri.

Ma, mentre migliori clausole di azione collettiva certamente complicherebbero la vita ai fondi avvoltoio, esse non sono una soluzione esauriente. Di fatto, concentrarsi su una messa a punto dei contratti di debito lascia molti temi critici irrisolti, e in qualche modo opera all’interno delle carenze del sistema attuale – o le rende persino peggiori.

Ad esempio, una seria questione che resta irrisolta dalla proposta dell’ICMA è come comporre i conflitti che sorgono quando i bond sono emessi in differenti giurisdizioni con diversi modelli legali. Una legge contrattuale può funzionare bene quando c’è una classe di possessori di obbligazioni; ma quando si arriva a bond emessi in diverse giurisdizioni e valute, la proposta dell’ICMA non ha soluzioni per il difficile problema della “aggregazione” (come stabilire il peso dei voti di diversi richiedenti?).

Inoltre, la proposta dell’ICMA promuove comportamenti collusivi tra gli importanti centri finanziari: gli unici creditori i cui voti conterebbero per la attivazione delle clausole di azione collettiva sarebbero coloro che possiedono bond emessi in un ristretto contesto di giurisdizioni. E tale proposta non fa niente per risolvere la grave ineguaglianza tra i creditori formali e quelli impliciti (in particolare, i pensionati ed i lavoratori anche verso i quali i debitori sovrani hanno obbligazioni) che non avrebbero niente da dire in una proposta di ristrutturazione.

Tutti e sei i paesi che hanno votato contro la risoluzione delle Nazioni Unite (Stati Uniti, Canada, Germania, Israele, Giappone e Regno Unito) hanno legislazioni fallimentari nazionali, perché riconoscono che le clausole di azione collettiva non sarebbero sufficienti. Tuttavia essi rifiutano di accettare che la logica di nome legislative nazionali – che comprendono le previsioni per proteggere i debitori deboli dai creditori potenti ed abusivi – si applichi anche al livello internazionale. Forse perché sono tutti principali paesi creditori, che non hanno alcun desiderio di accogliere restrizioni sui loro poteri.

Il rispetto dei nove principi approvati dalle Nazioni Unite è esattamente quello che è mancato nei decenni recenti. La ristrutturazione del debito greco del 2012, ad esempio, non ristabiliva la sostenibilità, come, solo dopo tre anni, il disperato bisogno di una nuova ristrutturazione ha dimostrato. Ed è diventata quasi la norma il violare i principi dell’immunità sovrana e dell’equo trattamento dei creditori, evidenziato così chiaramente dalla decisione del Tribunale di New York sul debito dell’Argentina. Il mercato dei credit default swap [2] ha portato a processi non trasparenti di ristrutturazione del debito, che non determinano alcun incentivo per le parti ad accordarsi in buona fede.

L’ironia è che paesi come gli Stati Uniti obiettano ad un modello legale internazionale perché interferirebbe con la loro sovranità nazionale. Tuttavia, il più importante principio al quale la comunità internazionale ha dato il suo assenso è il rispetto per l’immunità degli Stati: ci sono limiti oltre i quali i mercati – e i Governi – non possono andare.

Governi in carica possono essere tentati di scambiare l’immunità sovrana per migliori condizioni di finanziamento nel breve periodo, a spesa di costi più elevati che saranno pagati dai loro successori. Nessun Governo dovrebbe avere diritto di rinunciare all’immunità sovrana, così come nessuna persona può ridursi in schiavitù.

La ristrutturazione del debito non è un gioco a somma zero. Gli schemi che la governano determinano non solo come la torta viene divisa tra i creditori formali e tra i pretendenti formali ed informali [3], ma anche la dimensione della torta. I modelli fallimentari nazionali si sono evoluti a causa del fatto che la punizione dei debitori insolventi con la prigione era improduttiva – un detenuto non può restituire i suoi debiti. In modo simile, dare un calcio ai pesi debitori quando sono nei guai rende soltanto i loro problemi peggiori: neanche i paesi in caduta libera possono restituire i loro debiti.

Un sistema che effettivamente risolva le crisi dei debiti sovrani deve essere basato su principi che massimizzano le dimensioni della torta ed assicurano che essa sia distribuita equamente. Adesso abbiamo l’impegno della comunità internazionale sui principi; abbiamo solo bisogno di costruire il sistema.