Il problema del coordinamento internazionale delle politiche

di Jeffrey Frankel

BOLOGNA – Dopo un intervallo di 30 anni, il coordinamento internazionale della politica macroeconomica sembra tornato sulle agende delle autorità pubbliche. La ragione è comprensibile: la crescita resta anemica nella maggioranza dei paesi, e molti hanno timore dell’imminente rialzo del tasso di interesse da parte della Federal Reserve degli Stati Uniti. Sfortunatamente, le ragioni per le quali il coordinamento era caduto in abbandono sono ancora tutte tra noi.

Il periodo di punta del coordinamento internazionale delle politiche, dal 1978 al 1987, ebbe inizio con il summit di Bonn del 1978 e comprese l’Accordo del Plaza del 1985 [1]. Ma rimasero dubbi sui benefici di tale cooperazione. I tedeschi, ad esempio, si pentirono di aver concordato una espansione delle finanze pubbliche al summit di Bonn, perché la reflazione di dimostrò essere l’obbiettivo sbagliato negli ultimi anni ’70, flagellati dall’inflazione. In modo simile, i giapponesi dovettero dolersi che la rivalutazione dello yen dopo l’Accordo del Plaza fosse efficace nel provocare il ribasso di un dollaro sopravvalutato.

Inoltre, la rappresentanza dei paesi dei mercati emergenti nella governance globale non ha tenuto il passo con il ruolo sempre più rilevante delle loro economie e delle loro valute. L’effettivo successo di questi paesi, di conseguenza, è diventato un ostacolo al coordinamento delle politiche.

Lo sforzo per rivitalizzare il coordinamento internazionale ebbe inizio in risposta alla crisi finanziaria globale del 2008. I più grandi paesi dei mercati emergenti acquisirono maggiore rappresentanza allorché il G-20 succedette al G-7 come principale raggruppamento economico globale. I dirigenti del G-20 concordarono, al loro summit di Londra nell’aprile del 2009, su politiche espansive coordinate. Poi, a Seul nel 2010, concordarono di dare ai paesi dei mercati emergenti quote di partecipazione al Fondo Monetario Internazionale che fossero più proporzionate al loro peso economico (il Congresso degli Stati Uniti, a suo disonore, deve ancora approvare la necessaria legislazione).

Da allora, molte richieste di coordinamento hanno lamentato la ricomparsa delle “guerre valutarie”, anche note come svalutazioni competitive – un vecchio fenomeno che ricorda le svalutazioni ‘occhio per occhio’ degli anni ’30. Ora come allora, il timore è che se tutti i paesi cominciano a svalutare le loro monete per guadagnare competitività e incoraggiare le loro economie, si risolverà tutto in un fallimento.

Questa preoccupazione, ad esempio, si è riflessa nelle lamentele sugli interventi della Cina e di altri mercati emergenti per prevenire la rivalutazione delle monete. Nello stesso modo, i successivi passaggi di ‘facilitazione quantitativa’ da parte della Federal Reserve nel 2009-2014, della Banca del Giappone a partire dal 2013 e della Banca Centrale Europea a partire dagli inizi di quest’anno, sino sono risolti, rispettivamente, in svalutazioni del dollaro, dello yen e dell’euro.

La più recente serie di prese di posizione a favore del coordinamento sono sollevate dai timori – espressi, per esempio, da Raghuram Rajan, il Governatore della Reserve Bank dell’India – che la Fed non metta adeguatamente nel conto l’impatto negativo sulle economie di mercati emergenti, al momento in cui alzerà i tassi di interesse.

Gli Stati Uniti hanno guidato alcuni tentativi internazionali di affrontare la svalutazione competitiva, incluso un accordo tra i Ministri del G-7 nel febbraio del 2013 per astenersi da interventi sui cambi esteri ed un accordo collaterale alla Cooperazione del Trans Pacifico, nel novembre 2015, per affrontare il problema della manipolazione valutaria. Ma i critici sono in agitazione per un accordo più impegnativo che sia seguito dalla minaccia di sanzioni commerciali.

É rivelatore il tentativo di utilizzare la teoria dei giochi per interpretare le varie istanze di coordinamento, sebbene non nel modo i cui gli esponenti della teoria dei giochi la considerano. I protagonisti spesso non riflettono sul fatto che non stanno partecipando allo stesso gioco. Ad esempio, quando gli Stati Uniti fanno pressioni sulla Germania in materia di misure di sostegno della finanza pubblica – come fecero a Bonn nel 1978, a Londra nel 2009 e nel summit di Brisbane del G-20 nel 2014 – essi hanno in mente il “gioco della locomotiva”, nel quale lo stimolo della spesa pubblica ha effetto positivi di “ricaduta” sui partner commerciali. L’economia globale andrebbe meglio se i paesi principali – ognuno per suo conto preoccupato ad impegnarsi in una espansione della finanza pubblica, nel timore di peggiorare la sua bilancia commerciale – concordassero di agire assieme per sottrarla dalla recessione ed accrescerla velocemente.

Il tedeschi, all’opposto, pensano di partecipare al “gioco della disciplina”. Essi ritengono che i deficit di bilancio stiano creando ricadute negative per i vicini, a seguito, ad esempio, all’azzardo morale [2] dei salvataggi. La loro idea di un equilibrio cooperativo è il “fiscal compact” dell’Unione Europea del 2013, con il quale i membri dell’euro concordarono ancora una volta regola per la limitazione dei loro deficit di bilancio.

Il più recente esempio di questo “dialogo tra sordi” è intervenuto in Europa, da gennaio a luglio del 2015. Mese dopo mese, il Governo Greco e i suoi partner dell’eurozona si sono seduti al tavolo, il primo pensando che il gioco fosse la dama e gli altri che fossero gli scacchi.

Le interpretazioni non sono meno varie quando si passa alla politica monetaria. Alcuni credono che l’espansione monetaria in un paese sposti l’equilibrio commerciale a danno dei suoi partner, a seguito dell’effetto sul tasso di cambio; altri credono che ogni effetto negativo sugli equilibri commerciali sia bilanciato da una spesa pubblica maggiore. Alcuni sostengono che il problema sia la svalutazione competitiva o i tassi di interesse troppo bassi; gli altri sostengono che il vero problema sono le valute sopravvalutate o i tassi di interesse troppo alti.

Alcuni credono che il modo per superare la svalutazione competitiva sui beni sia fissare i tassi di cambio, come fecero gli architetti delle intese di Bretton Woods nel 1944; altri, inclusi alcuni odierni politici americani, sostengono l’approccio opposto: un accordo che impedisca il cercare di influenzare in ogni modo i tassi di cambio.

É vero, gli incontri regolari dei dirigenti possono essere utili. Le consultazioni possono ridurre al minimo le sorprese. Gli scambi di opinioni aiutano a ridurre le differenze di sensibilità. Ma alcuni appelli al coordinamento internazionale sono meno utili, in particolare quando l’obbiettivo è dare la colpa agli stranieri allo scopo di distrarre l’attenzione dai condizionamenti e dai disaccordi interni.

Si considerino le autorità brasiliane, che coniarono nel 2010 l’espressione “guerre valutarie”. Il deficit di bilancio del loro paese era troppo ampio, e provocava il surriscaldamento dell’economia. In un modo o nell’altro, la domanda privata era destinata ad essere impedita, se non attraverso la rivalutazione della moneta, almeno attraverso tassi di interesse più elevati. Tuttavia le autorità incolpavano gli Stati Uniti ed altri per la inoppugnabile realtà. In modo analogo, i perduranti sforzi degli uomini politici statunitensi per mettere al bando la manipolazione valutaria negli accordi commerciali possono essere un tentativo per utilizzare gli asiatici come capri espiatori degli stagnanti redditi reali dei lavoratori statunitensi.

Le autorità dovrebbero essere meglio consigliate per migliorare le loro politiche, prima di dire agli altri cosa fare. Altrimenti, gli appelli alla cooperazione internazionale possono fare più male che bene.