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Una logica di progresso nel commercio, di Dani Rodrik (da Social Europe, 15 aprile 2016)
A Progressive Logic Of Trade
by Dani Rodrik on 15 April 2016
The global trade regime has never been very popular in the United States. Neither the World Trade Organization nor the multitudes of regional trade deals such as the North American Free Trade Agreement (NAFTA) and the Trans-Pacific Partnership (TPP) have had strong support among the general public. But opposition, while broad, was diffuse.
The difference today is that international trade has moved to the center of the political debate. The US presidential candidates Bernie Sanders and Donald Trump have both made opposition to trade agreements a key plank of their campaigns. And, judging from the tone of the other candidates, standing up for globalization constitutes electoral suicide in the current political climate.
The populist rhetoric on trade may be excessive, but few deny any longer that the underlying grievances are real. Globalization has not lifted all boats. Many working families have been devastated by the impact of low-cost imports from China and elsewhere. And the big winners have been the financiers and skilled professionals who can take advantage of expanded markets. While globalization has not been the sole (or even the most important) force driving inequality in the advanced economies, it has been a contributor.
What gives trade particular political salience is that it often raises fairness concerns in ways that the other major contributor to inequality – technology – does not. When I lose my job because my competitor innovates and introduces a better product, I have little cause to complain. When he does so by outsourcing to firms abroad that do things that would be illegal here – for example, prevent their workers from organizing and bargaining collectively – I may have a real gripe.
Sanders has forcefully advocated the renegotiation of trade agreements to reflect better the interests of working people. But such arguments immediately run up against the objection that any standstill or reversal on trade agreements would harm the world’s poorest, by diminishing their prospect of escaping poverty through export-led growth. “If you’re poor in another country, this is the scariest thing Bernie Sanders has said,” ran a headline in the popular and normally sober Vox.com news site.
But trade rules that are more sensitive to social and equity concerns in the advanced countries are not inherently in conflict with economic growth in poor countries. Globalization’s cheerleaders do considerable damage to their cause by framing the issue as a stark choice between existing trade arrangements and the persistence of global poverty. And progressives needlessly force themselves into an undesirable tradeoff.
First, the standard narrative about how trade has benefited developing economies omits a crucial feature of their experience. Countries that managed to leverage globalization, such as China and Vietnam, employed a mixed strategy of export promotion and a variety of policies that violate current trade rules. Subsidies, domestic-content requirements, investment regulations, and, yes, often import barriers were critical to the creation of new, higher-value industries. Countries that rely on free trade alone (Mexico comes immediately to mind) have languished.
That is why trade agreements that tighten the rules are in fact mixed blessings for developing countries. China would not have been able to pursue its phenomenally successful industrialization strategy if the country had been constrained by WTO-type rules during the 1980s and 1990s. With the TPP, Vietnam gets some assurance of continued access to the US market (existing barriers on the US side are already quite low), but in return must submit to restrictions on subsidies, patent rules, and investment regulations.
Second, there is nothing in the historical record to suggest that poor countries require very low or zero barriers in the advanced economies in order to benefit greatly from globalization. In fact, the most phenomenal export-oriented growth experiences to date – Japan, South Korea, Taiwan, and China – all occurred when import tariffs in the US and Europe were at moderate levels, and higher than where they are today.
So, for progressives who worry both about inequality in the rich countries and poverty in the rest of the world, the good news is that it is indeed possible to advance on both fronts. But to do so, we must transform our approach to trade deals in some drastic ways.
The world’s trade regime is currently driven by a peculiarly mercantilist logic: You lower your barriers in return for me lowering mine. This approach has been remarkably successful in promoting trade expansion, but it has little economic justification. Now that the world economy is already very open, “exchange of market access” is causing more problems than it solves.
The time has come to embrace a different logic, that of “exchange of policy space.” Poor and rich countries alike need to carve out greater space for pursuing their respective objectives. The former need to restructure their economies and promote new industries, and the latter must address domestic concerns over inequality and distributive justice. This requires placing some sand in the wheels of globalization.
The best way to bring about such institutional re-engineering would be to rewrite multilateral rules. For example, the “safeguards” clause of the WTO could be broadened to allow the imposition of trade restrictions (subject to procedural disciplines) in instances where imports demonstrably conflict with domestic social norms. (I discuss the specifics in my book The Globalization Paradox.) Similarly, trade agreements could incorporate a “development box” to provide poor countries with the autonomy they need to pursue economic diversification.
Progressives should not buy into a false and counter-productive narrative that sets the interests of the global poor against the interests of rich countries’ lower and middle classes. With sufficient institutional imagination, the global trade regime can be reformed to the benefit of both.
Una logica di progresso nel commercio,
di Dani Rodrik
Il regime commerciale globale non è mai stato molto popolare negli Stati Uniti. Né la Organizzazione Mondiale del Commercio, né la moltitudine di accordi commerciali regionali come l’Accordo commerciale di Libero Commercio (NAFTA) e la Cooperazione del Trans-Pacifico, hanno avuto forte sostegno nell’opinione pubblica. Ma l’opposizione, per quanto ampia, era tenue.
Oggi la differenza è che il commercio internazionale si è spostato al centro del dibattito politico. I candidati alla Presidenza degli Stati Uniti Bernie Sanders e Donald Trump hanno entrambi fatto della opposizione agli accordi commerciali un punto programmatico fondamentale delle loro campagne elettorali. E, a giudicare dai toni degli altri candidati, nell’attuale clima politico essere a favore della globalizzazione costituisce un suicidio politico.
La retorica populistica sul commercio può essere eccessiva, ma pochi negano che le lamentele su cui si fonda siano reali. La globalizzazione non ha sollevato tutte le barche [1]. Molte famiglie di lavoratori sono state devastate dall’impatto delle importazioni a basso costo dalla Cina e da altri luoghi. Ed i grandi vincenti sono stati i settori finanziari ed i professionisti dotati di competenza che possono avvantaggiarsi della espansione dei mercati. Se la globalizzazione non è stato l’unico (o neppure il più importante) fattore che ha portato ineguaglianza nelle economie avanzate, ha contribuito a farlo. Quello che dà particolare rilievo al commercio è che esso spesso solleva preoccupazioni di correttezza che altri importanti fattori di ineguaglianza – come la tecnologia – non sollevano. Quando io perdo il mio posto di lavoro perché un mio competitore innova e mette sul mercato un prodotto migliore, ho poca ragione di lamentarmi. Quando egli lo fa dando lavoro ad imprese straniere che fanno cose che qua sarebbe illegale fare – ad esempio, impediscono ai loro lavoratori di organizzarsi e di contrattare collettivamente – posso avere una ragione reale per lamentarmi.
Sanders ha energicamente sostenuto la rinegoziazione degli accordi commerciali, perché riflettano in modo migliore gli interessi della gente che lavora. Ma tali argomenti vanno a sbattere con l’obiezione per la quale ogni arresto o ogni rovesciamento negli accordi commerciali danneggerebbe i più poveri del mondo, diminuendo le loro prospettive di sfuggire alla povertà attraverso una crescita guidata dalle esportazioni. “La cosa che fa più paura, ha detto Sanders, è essere poveri in un altro paese”, recitava un titolo nel popolare e normalmente equilibrato sito Vox.com News [2].
Ma le regole commerciali che sono più sensibili alle preoccupazioni di equità sociale nei paesi avanzati non sono intrinsecamente in conflitto con la crescita economica nei paesi poveri. I sostenitori della globalizzazione fanno un danno considerevole alla loro causa schematizzando il tema alla stregua di una scelta cruda tra gli esistenti accordi commerciali e la persistenza della povertà globale. Ed i progressisti si costringono senza necessità ad uno scambio indesiderabile.
In primo luogo, il racconto consueto su come il commercio ha favorito le economie in via di sviluppo omette aspetti cruciali della loro esperienza. I paesi che hanno provato ad usare a loro vantaggio la globalizzazione, come la Cina e il Vietnam, hanno impiegato una strategia combinata di promozione delle esportazioni e di una varietà di politiche che violano le attuali regole commerciali. I sussidi, i requisiti di contenuto interno, i regolamenti sugli investimenti e, certamente, spesso le barriere alle importazioni hanno avuto un effetto negativo per la creazione di nuove industrie di maggior valore. I paesi che si basano solo sul libero commercio (viene immediatamente in mente il Messico), sono rimasti al palo.
Questa è la ragione per la quale gli accordi commerciali che restringono le regole sono di fatto una combinazione di benedizioni per i paesi in via di sviluppo. La Cina non sarebbe stata capace di ottenere il suo fenomenale successo nella strategia di industrializzazione se il paese, negli anni ’80 e ’90, fosse stato condizionato da regole del genere di quelle del WTO. Con l’accordo di Cooperazione del Trans-Pacifico, il Vietnam ottiene qualche assicurazione di una prosecuzione dell’accesso al mercato statunitense (le barriere esistenti dal lato degli Stati Uniti sono già abbastanza basse), ma in cambio deve sottomettersi alle restrizioni sui sussidi, sulle regole sui brevetti e sui regolamenti degli investimenti.
In secondo luogo, non c’è niente nella sequenza storica dei dati che suggerisce che i paesi poveri abbiano bisogno di barriere molto basse o nulle nelle economie avanzate, allo scopo di trarre grandi benefici dalla globalizzazione. Di fatto, ad oggi le più fenomenali esperienze di crescita orientate all’esportazione – Giappone, Corea del Sud, Taiwan e Cina – sono tutte intervenute quando le tariffe all’importazione negli Stati Uniti e in Europa erano a livelli moderati, e più alti di quanto non sono oggi.
Dunque, per i progressisti che si preoccupano sia dell’ineguaglianza nei paesi ricchi che della povertà nel resto del mondo, la buona notizia è che è davvero possibile fare progressi su entrambi i fronti. Ma per farlo, dobbiamo trasformare il nostro approccio sugli accordi commerciali in alcuni modi drastici.
Il regime commerciale mondiale è attualmente guidato da una logica prettamente mercantilistica: più basse barriere da parte vostra, in cambio di un abbassamento delle mie. Questo approccio ha avuto considerevole successo nel promuovere l’espansione commerciale, ma ha poca giustificazione economica. Ora che l’economia mondiale è già molto aperta, lo “scambio dell’accesso ai mercati” sta provocando più problemi di quanti non ne risolva.
É tempi di abbracciare una logica diversa, quella dello “scambio dello spazio sui programmi”. I paesi poveri e ricchi assieme hanno bisogno di ritagliarsi spazi per perseguire i loro rispettivi obbiettivi. I primi hanno bisogno di ristrutturare le loro economie e di promuovere nuove industrie, ed i secondi devono affrontare le preoccupazioni interne in materie di ineguaglianza e di giustizia distributiva. Questo richiede di collocare un po’ di sabbia nelle ruote della globalizzazione.
Il modo migliore per apportare un tale ripensamento istituzionale sarebbe riscrivere le regole multilaterali. Ad esempio, le clausole delle “salvaguardie” del WTO dovrebbero essere ampliate per consentire l’imposizione di restrizioni commerciali (soggette a punizioni procedurali) nei casi nei quali le importazioni siano dimostrabilmente in conflitto con le norme sociali nazionali (ho trattato gli aspetti specifici nel mio libro “Il paradosso della globalizzazione”). In modo simile, gli accordi commerciali dovrebbero incorporare una “casella dello sviluppo” [3] per fornire ai paesi poveri l’autonomia di cui hanno bisogno per perseguire la diversificazione economica.
I progressisti non dovrebbero far proprio una racconto falso e controproducente che colloca gli interessi della povertà globale contro gli interessi delle classi più sfavorite e delle classi medie dei paesi ricchi. Con una adeguata fantasia istituzionale, il regime commerciale mondiale può essere riformato a beneficio di entrambi.
[1] L’espressione secondo la quale qualcosa, in particolare in economia, “solleva tutte le barche” – ovvero porta benefici a tutti – è diffusa nel linguaggio americano, ed essendo arguta converrebbe adottarla, anziché usare qualche analogia.
[2] Il sito pubblica un articolo di Zack Beuchamp, che commenta un’intervista di Sanders sul New York Daily News, che definisce sorprendente. Sanders sostiene in sintesi che gli Stati Uniti non dovrebbero avere intense relazioni commerciali con i paesi con salari molto più bassi. L’articolo mostra – anche con varie interviste ad economisti, tra i quali lo stesso Dani Rodrik – che una soluzione del genere, se fosse messa in atto, comporterebbe un gravissimo impoverimento di paesi come la Cina e l’America Latina.
[3] Il termine “development box” già esiste nelle regole del WTO, e riguarda ad esempio clausole di particolare favore per i paesi più poveri in materia di garanzie alimentari o di rispetto delle economie rurali.
By mm
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