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Correttezza e libero commercio, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 12 maggio 2016)
MAY 12, 2016
Fairness and Free Trade
Dani Rodrik
CAMBRIDGE – The global trade system faces an important turning point at the end of this year, one that was postponed when China joined the World Trade Organization almost 15 years ago. The United States and the European Union must decide whether they will begin to treat China as a “market economy” in their trade policies. Unfortunately, even as the battle escalates over the course of this year, the terms of the choice ensure that nothing will be done to address the global trade regime’s deeper flaws.
China’s WTO accession agreement, signed in December 2001, permitted the country’s trade partners to deal with China as a “non-market economy” (NME) for a period of up to 15 years. NME status made it a lot easier for importing countries to impose special tariffs on Chinese exports, in the form of antidumping duties. In particular, they could use production costs in more expensive countries as a proxy for true Chinese costs, increasing both the likelihood of a dumping finding and the estimated margin of dumping.
Today, though many countries, such as Argentina, Brazil, Chile, and South Korea, have already rewarded China with market-economy status, the world’s two biggest economies, the US and the EU, have not. But, regardless of whether they do, antidumping measures are ill-suited to the task of addressing concerns about unfair trade – not because such concerns are ungrounded, but because they go well beyond dumping. Antidumping facilitates protectionism of the worst kind, while doing nothing for countries that need legitimate policy space.
Economists have never been fond of the WTO’s antidumping rules. From a strictly economic standpoint, pricing below costs is not a problem for the importing economy as long as the firms that engage in the strategy have little prospect of monopolizing the market. That is why domestic competition policies typically require evidence of anti-competitive practices or the likelihood of successful predation. Under WTO rules, however, pricing below costs on the part of exporters is sufficient for imposing import duties, even when it is standard competitive practice – such as during economic downturns.
This and other procedural considerations make antidumping the preferred route for firms to obtain protection from their foreign rivals when times are tough. The WTO does have a specific “safeguard” mechanism that enables countries to raise tariffs temporarily when imports cause “serious injury” to domestic firms. But the procedural hurdles are higher for safeguards, and countries that use them have to compensate adversely affected exporters.
The numbers speak for themselves. Since the WTO was established in 1995, more than 3,000 antidumping duties have been put in place (with India, the US, and the EU being the heaviest users). The corresponding number for safeguard measures is a mere 155 (with developing countries being the heaviest users). Clearly, antidumping is the trade remedy of choice.
But the global trade regime has to address issues of fairness, in addition to economic efficiency. When domestic firms must compete with, say, Chinese firms that are financially supported by a government with deep pockets, the playing field becomes tilted in ways that most people would consider unacceptable. Certain types of competitive advantage undermine the legitimacy of international trade, even when (as with this example) they may imply aggregate economic benefits for the importing country. So the antidumping regime has a political logic.
Trade policymakers are deeply familiar with this logic, which is why the antidumping regime exists in its current form, enabling relatively easy protection. What trade officials have never taken on board is that the fairness argument extends beyond the dumping arena.
If it is unfair for domestic firms to compete with foreign entities that are subsidized or propped up by their governments, is it not similarly unfair for domestic workers to compete with foreign workers who lack fundamental rights such as collective bargaining or protections against workplace abuse? Aren’t firms that despoil the environment, use child labor, or provide hazardous employment conditions also a source of unfair competition?
Such concerns about unfair trade lie at the heart of the anti-globalization backlash. Yet legal trade remedies permit little room for them beyond the narrow commercial realm of below-cost pricing. Labor unions, human rights NGOs, consumer groups, or environmental organizations do not have direct access to protection in the way that firms do.
Trade experts have long been wary of opening up the WTO regime to questions about labor and environmental standards or human rights, fearing the slippery slope of protectionism. But it is becoming increasingly clear that excluding these issues does greater damage. Trade with countries that have very different economic, social, and political models raises genuine concerns about legitimacy. Refusal to acknowledge such concerns not only undermines these trade relationships; it also jeopardizes the legitimacy of the entire global trade regime.
None of this implies that democracies should not trade with non-democracies. The point is that commercial logic is not the only consideration that should govern their economic relationships. We cannot escape – and therefore must confront – the dilemma that gains from trade sometimes come at the expense of strains on domestic social arrangements.
Public discussion and deliberation are the only way that democracies can sort out the contending values and tradeoffs at stake. Trade disputes with China and other countries are an opportunity for airing – rather than repressing – these issues, and thus taking an important step toward democratizing the world’s trade regime.
Correttezza e libero commercio,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – Il sistema del commercio globale si troverà dinanzi ad un importante punto di svolta alla fine di quest’anno, che venne rinviato quando la Cina aderì alla Organizzazione Mondiale del Commercio quasi 15 anni orsono. Gli Stati Uniti e la Unione Europea dovranno decidere se cominciare a trattare la Cina come una “economia di mercato” nelle loro politiche commerciali. Sfortunatamente, anche se la battaglia crescerà di tono nel corso di quest’anno, i termini della scelta garantiscono che non sarà fatto niente per aggredire i difetti più profondi del regime commerciale globale.
L’accordo sull’ingresso della Cina nel WTO, sottoscritto nel dicembre del 2011, permise ai partner commerciali del paese di trattare con la Cina come “economia non di mercato” (NME) per un periodo sino a 15 anni. Lo status di NME rese molto più semplice per i paesi importatori l’imporre speciali tariffe sulle esportazioni cinesi, nella forma di dazi antidumping. In particolare, essi poterono utilizzare i costi di produzione in paesi più costosi come misura indiretta degli effettivi costi cinesi, aumentando sia la probabilità di individuare situazioni di vendite sottocosto che il margine stimato di tali situazioni.
Al momento, sebbene molti paesi, come l’Argentina, il Brasile, il Cile e la Corea del Sud, abbiano già premiato la Cina con lo status di economia di mercato, le due maggiori economie del mondo, gli Stati Uniti e l’Unione Europea, non l’hanno fatto. Ma, a prescindere se lo faranno, le misure antidumping non sono idonee all’obbiettivo di affrontare le preoccupazioni sul commercio non corretto – non perché tali preoccupazioni siano infondate, ma perché esse vanno ben oltre il tema delle vendite sottocosto. L’antidumping facilita nel peggiore dei modi il protezionismo, mentre non fa niente per i paesi che hanno bisogno di legittimare uno spazio politico.
Gli economisti non sono mai stati affezionati alle regole antidumping del WTO. Da un punto di vista strettamente economico, stabilire prezzi al di sotto dei costi non è un problema per l’economia importatrice finché le imprese che si impegnano in quella strategia hanno una modesta prospettiva di monopolizzare il mercato. Questa è la ragione per la quale le politiche interne della competizione normalmente richiedono prove delle pratiche anti competitive o della probabilità di strategie predatorie di successo. Sotto le regole del WTO, tuttavia, fissare i prezzi al di sotto dei costi da parte degli esportatori è sufficiente per imporre dazi all’importazione, anche quando si tratti di una normale pratica competitiva – come durante le recessioni economiche.
Questa ed altre considerazioni procedurali fanno dell’antidumping la strada preferita per le imprese allo scopo di ottenere protezione dai loro rivali stranieri quando i tempi sono difficili. Il WTO in effetti ha uno specifico meccanismo di “salvaguardia” che consente ai paesi di alzare temporaneamente le tariffe quando le importazioni creano un “serio danno” alle imprese nazionali. Ma gli ostacoli procedurali sono più elevati per le misure di salvaguardia, ed i paesi che le utilizzano devono compensare gli esportatori che ne subiscono un effetto negativo.
I numeri parlano da soli. Dal momento in cui venne creato il WTO nel 1995, sono stati messi in atto più di 3.000 dazi antidumping (con l’India, gli Stati Uniti e l’Unione Europea che sono gli utilizzatori più forti). Chiaramente, l’antidumping è il rimedio commerciale preferito.
Ma il regime commerciale globale deve affrontare i temi della correttezza, in aggiunta a quelli della efficienza economica. Quando le imprese nazionali devono competere, ad esempio, con imprese cinesi che sono sostenute finanziariamente da un Governo con vaste risorse, il campo di gioco diventa snaturato in modi che la maggioranza delle persone considererebbero inaccettabili. Certi tipi di vantaggio competitivo minano la legittimità del commercio internazionale, anche quando (come in questo esempio) essi possono comportare benefici economici aggregati per il paese importatore. Dunque, il regime antidumping ha una logica politica.
Le autorità politiche nel settore del commercio hanno una grande familiarità con questa logica, e questa è la ragione per la quale il regime antidumping esiste nella forma attuale, rendendo possibile una protezione relativamente facile. Quello che i dirigenti del sistema commerciale non hanno mai preso in considerazione è che l’argomento della correttezza si estende ben oltre l’area della vendita sottocosto.
Se è ingiusto per le imprese di una paese competere con soggetti stranieri che sono sussidiati o sostenuti dai loro Governi, non è in modo simile ingiusto per i lavoratori di un paese competere con lavoratori stranieri che mancano dei diritti fondamentali come i contratti collettivi o la protezione dagli abusi nei luoghi di lavoro? Le imprese che saccheggiano l’ambiente, che utilizzano il lavoro infantile o offrono condizioni di lavoro pericolose, non sono nello stesso modo una fonte di competizione non onesta?
Tali preoccupazioni sul commercio non corretto sono cruciali nel fenomeno della reazione ostile alla globalizzazione. Tuttavia, i rimedi commerciali legali lasciano ad esse poco spazio, aldilà della stretta sfera commerciale relativa alla pratica dei prezzi sottocosto. I sindacati, le associazioni non governative sui diritti umani, le associazioni dei consumatori o le organizzazioni ambientalistiche non hanno accesso diretto alla protezione, nel modo in cui lo hanno le imprese.
Gli esperti del commercio sono stati a lungo diffidenti nell’aprire il regime del WTO a questioni relative al lavoro e agli standard ambientali o ai diritto umani, nel timore della china scivolosa del protezionismo. Ma sta diventando sempre più chiaro che escludere queste tematiche provoca danni più grandi. Il commercio con paesi che hanno modelli economici, sociali e politici molto diversi, solleva genuine preoccupazioni di legittimità. Il rifiuto a riconoscere tali preoccupazioni non soltanto mette a repentaglio queste relazioni commerciali; esso mette anche in pericolo la legittimità dell’intero regime commerciale globale.
Questo non significa in alcun modo che le democrazie non dovrebbero commerciare con le non-democrazie. Il punto è che la logica commerciale non è l’unica considerazione che dovrebbe governare le loro relazioni economiche. Non possiamo sfuggire – e di conseguenza ci dobbiamo misurare – con il dilemma per il quale i vantaggi del commercio talora sono alle spese di forzature sugli equilibri sociali interni.
Il dibattito pubblico e la deliberazione sono l’unico modo nel quale le democrazie possono rimettere ordine nei valori in competizione e nei compromessi che sono in gioco. Le dispute commerciali con la Cina e con altri paesi sono una opportunità per dar voce – anziché reprimere – queste tematiche, e di conseguenza fare un importante passo in avanti nella democratizzazione del regime commerciale mondiale.
By mm
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