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Risolvere in Italia la crisi bancaria europea, di Lucrezia Reichlin e Shahin Vallée (da Project Syndicate, 14 ottobre 2016)
OCT 14, 2016
Resolving Europe’s Banking Crisis in Italy
LUCREZIA REICHLIN SHAHIN VALLÉE
LONDON – The European banking sector is crippled and highly fragmented. Though its problems are more acute for some countries and financial institutions, the sector runs on a level of profitability that is, on average, lower than its cost of equity and maintains a stock of non-performing loans and hard-to-value assets large enough to undermine its capitalization for years to come.
Italy is a case in point. Not only is its dysfunctional banking sector undermining economic recovery and inhibiting investment; the sector’s troubles are the sharp end of a problem that affects the entire eurozone.
By the spring of 2012, it had become clear that the European banking system was a critical weak point in the euro’s architecture. Common banking supervision, a centralized resolution framework, and a mutualized deposit-guarantee scheme were understood to be necessary pillars of the eurozone. It was thought that these measures would help in the short term to accelerate bank repair, and that they would end financial fragmentation, establish a level playing field, reduce the risk of future banking crises, and ultimately contain and share the costs of banking failures.
But the road to hell is paved with good intentions. The European banking union, in its current state, is not only incomplete; its design flaws have made it a source of inaction and instability potentially worse than the ills it was intended to cure.
The deposit-guarantee scheme, for example, shows no sign of progress, and the debates on the single resolution fund and its lack of a public backstop to deal with large-scale banking distress are going nowhere. Finally, the bail-in rules were introduced before banks could issue enough bail-in-able debt.
These sequencing issues can and should be addressed over time. But there are far more troubling problems with the conceptual foundation of the banking union itself, in particular with its resolution framework.
Since 2007, EU countries have provided in excess of €675 billion ($757 billion) in capital and repayable loans and €1.3 trillion in guarantees to financial institutions in distress, so the desire to limit bailouts is understandable. This concern is all the more legitimate, given that bailouts have often hampered restructuring, resolution, and consolidation to preserve existing banking interests and practices, thereby delaying the necessary repair of balance sheets and zombifying the European banking system.
To be sure, international experience shows that public resources are sometimes necessary to minimize costs and hasten consolidation. But the logic of isolated intervention ignores the interconnectedness of the system, whereby distress in one large institution often creates spill-over effects that feed destabilizing system-wide runs. That is why successful interventions in Spain and Ireland were comprehensive and required large amounts of national and European resources to establish a “bad bank” and ensure a system-wide subsequent triage of assets, recapitalization, and consolidation.
Although these programs’ comprehensive nature explains their success, neither the Banking Recovery and Resolution Directive nor the Single Resolution Board (SRB) are designed to put in place such systemic responses. In fact, the SRB even lacks the executive authority to implement its decisions, which are carried out by national authorities. It also lacks the ability to ensure that bank resolutions are accompanied by the necessary preventive steps in the rest of the banking system.
In short, the European banking resolution framework has confiscated the tools for intervention from national authorities (which was the right thing to do), without recreating them at the European level. As a result, neither national governments nor European authorities are empowered to act.
This leaves the Italian authorities with a limited set of options. A unilateral blanket bailout would stress the banking union, stretch public finances, and leave the Italian banking system with its structural weakness. Alternatively, they could also maintain the current piecemeal approach, which has essentially committed small amounts of public resources and forced the stronger banks to support the weaker ones. But this strategy cannot work for large institutions.
A third option would be to confront the European banking union’s shortcomings by setting out a comprehensive plan to restructure, recapitalize, and consolidate the Italian banking system, thereby ending decades of poor governance and bad supervisory practices.
This new approach would require, first, a substantial increase in the size of Atlante, the fund set up to recapitalize some of the weaker Italian banks, to enable it to play the standard role of asset triage of a “bad bank” for the entire banking sector. The need for further Italian public resources could be acceptable if the European Commission’s competition authority were to play a role in the governance of Atlante.
Second, once freed of their non-performing loans, banks would need to undertake precautionary recapitalizations, including the bail-in of subordinated bondholders and the immediate compensation of retail investors. Then, all banks should be given a tight schedule to raise capital privately, in accordance with the single supervisor’s instructions, to levels that create a sufficient buffer to ensure their viability; banks that fail to meet this schedule should be resolved.
Finally, and most important, deep reforms should be undertaken to facilitate a real shift in banks’ business models in order to restore their profitability. Such reforms should include dedicated redundancy schemes for bank employees (to facilitate consolidation), an overhaul of solvency law and court procedures (to redress repossession delays), and profound changes in corporate governance, particularly in the cooperative banking system.
European authorities are unable to design such a plan, owing to the banking union’s fragmented and incomplete competencies. It is up to Italy to break the vicious cycle of inaction and take the bold steps needed to repair Italian banks (and avert a real crisis), which would also provide a blueprint for redressing the inadequacies of the European resolution framework. Italy needs to show that one can be both a firefighter and a builder.
Risolvere in Italia la crisi bancaria europea,
di Lucrezia Reichlin e Shahin Vallée
LONDRA – Il settore bancario europeo è bloccato e fortemente frammentato. Sebbene i suoi problemi siano più acuti in alcuni paesi e in alcuni istituti finanziari, il settore opera ad un livello di redditività che è, in media, più basso del costo del suo patrimonio e mantiene riserve di crediti deteriorati ed asset difficili da stimare abbastanza ampie da mettere a repentaglio la sua capitalizzazione negli anni a venire.
L’Italia è un caso emblematico. Il suo settore bancario disfunzionale non sta solo minando la ripresa economica ed inibendo gli investimenti; i guai del settore sono anche la punta di diamante di un problema che influenza l’intera eurozona.
Dalla primavera del 2012, è diventato chiaro che il sistema bancario europeo era un rilevante punto debole dell’architettura dell’euro. Si comprese che una comune supervisione sulle banche, un modello centralizzato di soluzione delle crisi bancarie [1] e un modello mutualizzato di garanzie erano pilastri necessari dell’eurozona. Si pensò che queste misure avrebbero contribuito nel breve periodo ad accelerare la riforma delle banche, e che avrebbero interrotto la frammentazione finanziaria, stabilito regole comuni di operatività, ridotto il rischio di future crisi bancarie ed infine contenuto e distribuito i costi dei fallimenti delle banche.
Ma la strada per l’inferno è lastricata di buone intenzioni. L’unione bancaria europea, nelle sue condizioni attuali, non è solo incompleta; i suoi difetti di architettura l’hanno resa una fonte di inerzia e di instabilità potenzialmente peggiore dei mali che intendeva curare.
Lo schema di garanzie sui depositi, ad esempio, non mostra segni di progresso, e i dibattiti su un unico fondi di risoluzione delle crisi nonché la mancanza di misure di sicurezza pubbliche per misurarsi con crisi bancarie su larga scala, non stanno portando da nessuna parte. Infine, le regole sul bail-in sono state introdotte prima che le banche potessero emettere sufficienti titoli di debito abilitati al bail-in.
Questi temi in successione possono e dovrebbero essere affrontati nel corso del tempo. Ma ci sono questioni assai più problematiche attinenti allo stesso fondamento concettuale dell’unione bancaria, in particolare a proposito dello schema di risoluzione delle crisi bancarie.
A partire dal 2007, i paesi dell’UE hanno fornito in via aggiuntiva 675 miliardi di euro (757 miliardi di dollari) in capitali e in prestiti rimborsabili e 1.300 miliardi di euro di garanzie a istituti finanziari in difficoltà, cosicché il desiderio di limitare i salvataggi è comprensibile. Questa preoccupazione è del tutto legittima, dato che i salvataggi hanno spesso ostacolato la ristrutturazione, la risoluzione delle difficoltà e il consolidamento allo scopo di tutelare gli interessi e le operazioni delle banche esistenti, di conseguenza rinviando la riforma necessaria degli equilibri patrimoniali e riducendo ad uno zombi il sistema bancario europeo.
Certamente, l’esperienza internazionale mostra che talvolta le risorse pubbliche sono necessarie per minimizzare i costi e affrettare il consolidamento. Ma la logica degli interventi isolati ignora le interconnessioni del sistema, laddove le difficoltà in un grande istituto spesso creano effetti di ricaduta che alimentano una serie di destabilizzazioni di ampiezza sistemica. Questa è la ragione per la quale gli interventi di successo in Spagna ed in Irlanda sono stati organici ed hanno richiesto una grande quantità di risorse nazionali ed europee per istituire una “bad bank” ed assicurare conseguenti priorità di interventi di ampiezza sistemica sugli asset, le ricapitalizzazioni e il consolidamento.
Sebbene la natura organica di questi interventi spieghi il loro successo, né la Direttiva per la Ripresa del Sistema Bancario e la Risoluzione delle crisi, né il Comitato per una Risoluzione Unica (SRB) sono destinati a mettere in atto tali risposte sistemiche. Di fatto, lo SRB manca persino della autorità esecutiva per mettere in atto le sue decisioni, che sono portate a termine dalle autorità nazionali. Esso manca anche della capacità di garantire che le risoluzioni alle crisi bancarie siano accompagnate dalle necessarie misure preventive verso il resto del sistema bancario.
In poche parole, lo schema di risoluzione delle crisi bancarie europee ha confiscato gli strumenti di intervento da parte delle autorità nazionali (che era la cosa giusta da fare), senza ricrearle al livello europeo. Il risultato è stato che né i Governi nazionali, né le autorità europee sono autorizzate ad agire.
Questo lascia le autorità italiane con un complesso limitato di possibilità. Un unilaterale salvataggio totale metterebbe in difficoltà l’unione bancaria, sarebbe un fattore di tensione per le finanze pubbliche e lascerebbe il sistema bancario italiano con la sua debolezza strutturale. In alternativa, essi potrebbero anche mantenere l’attuale approccio frammentario, che in sostanza ha impegnato modeste quantità di risorse pubbliche e ha costretto le banche più forti a sostenere quelle più deboli. Ma questa strategia non può funzionare con grandi istituti finanziari.
Una terza opzione sarebbe affrontare i difetti dell’unione bancaria europea definendo un programma organico di ristrutturazione, ricapitalizzazione e consolidamento del sistema bancario italiano, ponendo quindi fine a decenni di modesta governance e di pratiche di supervisione negative.
Questo nuovo approccio richiederebbe, anzitutto, un sostanziale incremento delle dimensioni di Atlante, il fondo costituito per ricapitalizzare alcune delle banche italiane più deboli, per renderlo capace di giocare il ruolo consueto di smistamento degli asset di una “bad bank” per l’intero settore bancario. Il fabbisogno di ulteriori risorse pubbliche italiane sarebbe accettabile se l’autorità sulla competizione della Commissione Europea giocasse un ruolo nella governance di Atlante.
In secondo luogo, una volta liberate dei loro crediti deteriorati, le banche avrebbero bisogno di intraprendere ricapitalizzazioni cautelari, incluso il bail-in dei possessori di obbligazioni subordinate e l’immediato compenso degli investitori al dettaglio. A quel punto, a tutte le banche sarebbe dato un programma conciso per elevare privatamente il capitale, secondo le istruzioni di un supervisore unico, a livelli che creino risorse finanziarie sufficienti per assicurare la loro possibilità di sopravvivenza; le banche che non riuscissero a soddisfare questo programma dovrebbero essere poste in liquidazione.
Infine, e più importante di tutto, profonde riforme dovrebbero essere intraprese per facilitare un reale spostamento verso modelli imprenditoriali delle banche allo scopo di ripristinare la loro capacità di fare profitti. Tali riforme dovrebbero includere appositi schemi di esubero per gli impiegati delle banche (per facilitare il consolidamento), una revisione delle legislazioni sulla solvibilità e delle procedure dei tribunali (per risarcire i ritardi nei pignoramenti), e profonde modifiche nelle governance societarie, in particolare nel sistema delle banche cooperative.
Le autorità europee sono incapaci di concepire un programma del genere, a seguito della frammentazione dell’unione bancaria e di insufficienti competenze. Tocca all’Italia rompere il circolo vizioso e fare quei passi coraggiosi che sono necessari per riformare le banche italiane (ed evitare una crisi reale), la qual cosa fornirebbe anche una traccia per rimediare alle inadeguatezze dello schema europeo di risoluzione delle crisi bancarie. L’Italia ha bisogno di dimostrare che si può essere nello stesso tempo vigili del fuoco e costruttori.
[1] “Resolution framework” – come recita un ‘memo’ della Commissione Europea – significa “ristrutturazione di un istituto al fine di assicurare la continuità delle sue funzioni essenziali, di preservare la stabilità finanziaria e di ripristinare la possibilità di funzionamento, in tutto o in parte, di tale istituto.”
By mm
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