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Italia 2017: ritorno all’austerità, di Marcello Minenna (da Project Syndicate, 19 gennaio 2017)
Italy 2017: Back To Austerity
by Marcello Minenna on 19 January 2017
The political turmoil that followed the Renzi government’s resignation after the results of Italy’s referendum on constitutional reforms, the hurried appointment of the new executive and the endless emergency of Monte dei Paschi overshadowed the letter that the European Commission sent on December 5th to the outgoing administration. In concise terms, the letter confirmed what was already in the air: a significant gap between the deficit numbers in Italy’s budget plan for 2017 and those envisaged under the Fiscal Compact rules. The EU required 1.1 points of GDP in additional financial effort, around €16 billion; that figure arises from the difference between the structural deficit targeted by the government (-0.5%) and the +0.6% calculated by Brussels bureaucrats via a very strict application of the rules.
That strict request has since been relaxed by pointing, informally, to some flexibility: the Commission could allow an additional 0.3% owing to the migration crisis and natural disasters and a 0.5% in a somewhat arbitrary “tolerance”. The not so subtle message sent to the incoming government was that, at least on a 0.3% correction (€4bn more or less), the Commission was unwilling to negotiate. Hence the Gentiloni government has come into being already burdened by several urgent issues. With all due respect to the objective of greater job creation and growth set out in his inaugural address, Gentiloni will need to find a way to fill the budget gap, immediately after saving the banking system. This could happen as soon as next month. The last minute rumors in Italian newspapers indeed confirm that the negotiations with the EU about the additional measures have already begun.
The Commission also suggested some “preferred” ways to collect the extra revenues: extraordinary spending cuts, or one-off measures (“windfall measures”) that have the ominous flavor of taxes on financial or real estate wealth. Much of this role-playing on the need for a series of corrective maneuvers had already been seen at the end of 2014. Then a stronger than expected GDP growth pulled the Renzi government out of trouble. But it could be different this time.
Realistically, it would be difficult for a weak and temporary Gentiloni government to impose unpopular fiscal measures such as a wealth tax. However, it might be easier to re-activate some of the safeguard clauses neutralized by the 2017 budget law. Introduced gradually by previous governments, these clauses impose automatic VAT increases in case of a significant deviation from the deficit objectives. An elementary accounting exercise shows that an increase in the reduced VAT rate (that applies on a limited class of goods) from 10% to 13% could free up to € 6.5bn, a sum well above the Commission’s informal demand.
Given it would be merely a partial advance (maybe to April) of a future tax raise to be implemented in 2018, this decision could come at the least political cost. Moreover, given the recent positive boost for GDP (+0.3% in Q3 2016) and industrial production (+0.7% month on month in November), this limited VAT increase could go largely unnoticed.
Of course, negative effects on private consumption and GDP are likely, but not that early. The empirical evidence of recent increases (09/2011 and 10/2013) shows that the VAT increase should not impact private consumption immediately but with a lag of 7-8 months, a timespan that could be well beyond the expected survival of both government and Parliament. Obviously, this makes the measure more attractive from a political point of view.
However, the general VAT rate is expected to follow a two-step increase in 2018-2019 from the present 22% to a whopping 27%, the highest rate in the European Union (shared with Hungary), due to the implementation of the debt brake rule (a compulsory reduction in public debt to the extent of 1/20 at year). This would imply a very restrictive fiscal stance that signals trouble ahead for the Italian economy.
The hard facts say that the major part of the fiscal adjustment requested for 2015-2019 has been unloaded on the final years, 2018 and 2019, now fast approaching. Italy’s primary surplus should increase from 1.5% in 2016 (one of the highest in the entire Eurozone, apart from Germany’s) to 3.2% in 2019 and should stabilize at that level for the foreseeable future. This will translate into €23bn of additional taxes, of which €19bn will be collected as soon as next year.
It would be wishful thinking to imagine that economic growth will not be affected by such a substantial increase in the tax burden. Moreover, the macro-economic scenario of the end of 2017 will probably be characterized by higher interest rates given the presumed end of the ECB’s Quantitative Easing. Hence Italy will be trapped in an unfavorable scenario in which both fiscal and monetary policy works against economic recovery – a restrictive stance never experienced even under the austerity regime of Mario Monti.
It is self-evident that the Fiscal Compact is an accounting nightmare for the Italian economy. From a political perspective, the Italian government can indeed have something to say. In July 2017 the European Parliament will vote for the integration of the Fiscal Compact into secondary EU law. This will mean a status change from an inter-governmental treaty to EU internal law, after an overall assessment of experience so far. Certainly, it would be a significant chance to discuss and redefine the binding rules on debt and deficit in a more flexible way.
But it’s hard to imagine that a Parliament where Germany and the other core countries (Austria, the Netherlands and Finland) all support the Fiscal Compact in its current form could radically modify the Treaty. Other Eurozone members that have ratified the Treaty have transposed it into ordinary law rather than the constitution like Italy and Germany: much easier to modify. Even if Italy were able to re-negotiate a Fiscal Compact with a “human touch”, it would be difficult for future governments to by-pass the constitutional obligation to a balanced budget.
The Italian economy appears on a headlong course for another phase of austerity and hardships. A new, austerity-induced recession at the gates of the new election cycle could push the anti-euro political forces to unprecedented and dangerous heights, with incalculable consequences for the long-term future of the Eurozone – or even its short-term stability.
Italia 2017: ritorno all’austerità,
di Marcello Minenna
Il trambusto politico che ha seguito le dimissioni del Governo Renzi dopo i risultati del referendum italiano sulle riforme costituzionali, la nomina frettolosa del nuovo esecutivo e l’emergenza infinita del Monte dei Paschi hanno messo in ombra la lettera della Commissione Europea spedita il 5 dicembre alla amministrazione uscente. In poche parole, quella lettera ha confermato quello che era già nell’aria: un divario significativo tra i dati sul deficit del programma di bilancio dell’Italia e quelli previsti dalle regole del Fiscal Compact [1]. L’Unione Europea ha richiesto 1,1 punti del PIL di sforzo finanziario aggiuntivo, pari a circa 16 miliardi di euro; quel dato nasce dalla differenza tra il deficit strutturale che è l’obbiettivo del Governo (-0,5%) e il +0,6% calcolato dai burocrati di Bruxelles attraverso una applicazione molto severa delle regole.
Quella rigida richiesta è stata attenuata facendo riferimento, in modo informale, a qualche flessibilità: la Commissione potrebbe consentire uno 0,3% aggiuntivo dovuto alla crisi migratoria ed alle calamità naturali, e uno 0,5% di “tolleranza” in qualche modo discrezionale. Il messaggio non tanto velato al Governo in arrivo è stato che, almeno su una correzione dello 0,3% (4 miliardi di euro, più o meno) la Commissione era indisponibile a negoziare. Quindi, il Governo Gentiloni è stato già appesantito da vari temi urgenti. Con tutto il dovuto rispetto verso l’obbiettivo di una maggiore creazione di posti di lavoro e di crescita fissato nel suo discorso inaugurale, Gentiloni dovrà trovare un modo per coprire il divario nel bilancio, immediatamente dopo aver salvato il sistema bancario. Questo potrebbe avvenire al più tardi in un mese. In effetti, le voci dell’ultimo minuto nei giornali italiani confermano che i negoziati con l’Unione Europea sulle misure aggiuntive sono già cominciati.
La Commissione ha anche suggerito alcune modalità “preferite” per raccogliere le entrate aggiuntive: tagli alle spese straordinarie, oppure misure straordinarie (“misure da entrate inattese”) che hanno il sapore minaccioso di tasse sulla ricchezza finanziaria o immobiliare. Molta di questa attitudine nel formulare la necessità di una serie di manovre correttive si era già vista alla fine del 2014. Poi una crescita del PIL più forte del previsto aveva spinto fuori dai guai il Governo Renzi. Ma questa volta potrebbe essere diverso.
Realisticamente, sarebbe difficile per un debole e provvisorio Governo Gentiloni imporre misure di finanza pubblica impopolari come una tassa sulla ricchezza. Tuttavia, potrebbe essere più semplice riattivare alcune delle clausole di salvaguardia neutralizzate dalla legge di bilancio 2017. Introdotte gradualmente da precedenti Governi, queste clausole impongono automatici aumenti dell’IVA nel caso di deviazioni dagli obbiettivi del deficit. Un esercizio elementare di contabilità mostra che un incremento dal 10 al 13% sulla aliquota ridotta dell’IVA (quella che si applica ad una classe limitata di beni) potrebbe liberare sino a 6,5 miliardi di euro, una cifra assai superiore alla richiesta informale della Commissione.
Dato che si tratterebbe meramente di un parziale anticipo (forse sino ad aprile) di un futuro aumento della tassazione da realizzare nel 2018, questa decisione potrebbe esser attuata col minimo costo politico. Inoltre, data la recente spinta positiva al PIL (+0,3% nel terzo trimestre del 2016) e alla produzione industriale (+0,7% a novembre, mese su mese), questo limitato incremento dell’IVA sarebbe in buona parte impercettibile.
Naturalmente, gli effetti negativi sui consumi privati e sul PIL sono probabili, ma non in modo così ravvicinato. Le prove empiriche dei recenti incrementi (del settembre 2011 e dell’ottobre 2013) mostrano che gli incrementi dell’IVA non dovrebbero impattare immediatamente sui consumi privati, bensì con un ritardo di 7-8 mesi, un arco temporale che andrebbe ben oltre la sopravvivenza prevista sia del Governo che del Parlamento. Ovviamente, questo rende tale misura più desiderabile da un punto di vista politico.
Tuttavia, è previsto che l’aliquota IVA prosegua con un incremento in due passi nel 2018-2019, dall’attuale 22% a un sensazionale 27%, l’aliquota più alta nell’Unione Europea (in comune con l’Ungheria), a seguito della messa in atto della regola sulla frenata del debito (una riduzione obbligatoria del debito pubblico nella misura di 1/20 all’anno). Questo implicherebbe una linea di finanza pubblica molto restrittiva che annuncia guai per il futuro dell’economia italiana.
Sono i fatti che, in modo crudo, dicono che la parte importante della correzione di finanza pubblica richiesta per il periodo 2015-2019 è stata scaricata sugli anni finali, il 2018 e il 2019, che adesso si avvicinano rapidamente. L’avanzo primario dell’Italia dovrebbe aumentare dall’1,5% nel 2016 (uno dei più alti dell’eurozona, ad eccezione della Germania) al 3,2% nel 2019 e dovrebbe stabilizzarsi a quel livello per il futuro prevedibile. Questo si tradurrà in 23 miliardi di euro di tasse aggiuntive, delle quali 19 miliardi saranno raccolti sin dal prossimo anno.
Sarebbe mera esercitazione di ottimismo immaginarsi che la crescita economica non sarà influenzata da quell’incremento sostanziale del carico fiscale. Inoltre, lo scenario macroeconomico alla fine del 2017 sarà probabilmente caratterizzato da tassi di interesse più elevati, dato il presunto esaurimento della Facilitazione Quantitativa della BCE. Di conseguenza, l’Italia resterà intrappolata in uno scenario sfavorevole, nel quale sia la politica della finanza pubblica che quella monetaria lavoreranno contro la ripresa economica – un orientamento restrittivo mai sperimentato neppure sotto il regime di austerità di Mario Monti.
È evidente che il Fiscal Compact è un incubo contabile per l’economia italiana. Da un punto di vista politico, il Governo italiano può in effetti avere qualcosa da dire. Nel luglio del 2017 il Parlamento Europeo voterà per l’integrazione del Fiscal Compact nella legislazione secondaria dell’UE. Questo comporterà un cambiamento di status da un trattato intergovernativo a una legge interna all’UE, dopo una complessiva valutazione dell’esperienza fatta sino a questo punto. Certamente, potrebbe essere una significativa opportunità per discutere e ridefinire le regole vincolanti sul debito e sul deficit in un modo più flessibile.
Ma è difficile immaginare che un Parlamento nel quale la Germania e gli altri paesi centrali (l’Austria, l’Olanda e la Finlandia) sostengono tutti il Fiscal Compact nella sua forma attuale, possa modificare radicalmente il Trattato. Altri membri dell’Eurozona che hanno ratificato il Trattato l’hanno collocato nella legislazione ordinaria piuttosto che nella Costituzione, come in Italia e in Germania: una soluzione più facilmente suscettibile di modifiche. Persino se l’Italia fosse capace di rinegoziare un Fiscal Compact dai “modi umani”, sarebbe difficile per i Governi futuri aggirare l’obbligo costituzionale del bilancio in pareggio.
L’economia italiana sembra indirizzata a capofitto verso un’altra fase di austerità e di avversità. Una nuova recessione indotta dall’austerità alla vigilia di un nuovo ciclo elettorale potrebbe spingere le forze politiche anti-euro verso vette pericolose e senza precedenti, con conseguenze incalcolabili per il futuro a lungo termine dell’Eurozona – o persino per la sua stabilità nel breve periodo.
[1] Il Patto di bilancio europeo, formalmente Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria (conosciuto anche con l’anglicismo fiscal compact, letteralmente “patto di bilancio”), è un accordo approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri dell’Unione europea[1], per la precisione non è stato sottoscritto da Regno Unito, Croazia e Repubblica Ceca, (N.B.: al tempo della stipulazione del suddetto trattato, la Croazia non faceva ancora parte dell’UE, al contrario di Regno Unito e Repubblica Ceca). È entrato in vigore il 1º gennaio 2013. Il patto contiene una serie di regole, chiamate “regole d’oro”, che sono vincolanti nell’UE per il principio dell’equilibrio di bilancio. (Wikipedia)
Si tratta dunque di un accordo intergovernativo, non ancora tradotto nella legislazione dell’Unione Europea. Il principio del pareggio di bilancio è stato inserito solo da alcuni paesi, tra i quali l’Italia, nelle Costituzioni; negli altri è stato recepito nelle legislazioni nazionali. È il caso di ricordare che gli impegni conseguenti a tale Trattato vennero seriamente criticati da vari economisti; in pratica l’obbligo del pareggio di bilancio praticamente esclude, addirittura a livello costituzionale, la possibilità necessità di politiche economiche straordinarie anti recessive.
By mm
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