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Come essere economie aperte, di Michael Spence (da Project Syndicate, 22 maggio 2017)
MAY 22, 2017
How to Be an Open Economy
MICHAEL SPENCE
MILAN – The word “openness” has two related but distinct connotations. It can mean that something is unrestricted, accessible, and possibly vulnerable; or it can mean that something, such as a person or institution, is transparent, as opposed to secretive.
The first meaning is often applied to trade, investment, and technology (though most definitions do not match opportunity with vulnerability), which have always driven structural economic changes, especially with respect to employment. Structural change can be simultaneously beneficial and disruptive. And policymakers have long had to strike a balance between the abstract principle of openness and concrete measures to limit the worst effects of change.
Fortunately, academic research and historical perspective can help policymakers respond to this challenge intelligently. Consider the experience of Northern Europe’s small developed countries, which tend to be open, and for good reason: if they were not, they would have to over-diversify the tradable parts of their economies to meet domestic demand. That would impose high costs, because the small size of the domestic market would prevent them from achieving economies of scale in technology, product development, and manufacturing.
But these countries’ openness has increased the economic and political salience of investments in human capital and a strong social safety net. Social-security policies are doubly important for small, specialized economies, because an external shock to one tradable sector can affect the entire economy.
It wasn’t always so. Small- and medium-size economies such as Canada, Australia, and New Zealand used to have protectionist policies that over-diversified their tradable sectors. But with increased international trade and specialization, the cost of domestically produced goods – such as cars – relative to imports became too high for consumers to bear. In the 1980s and 1990s, these three countries began to open up, and experienced difficult structural transitions that nonetheless boosted productivity and provided broad-based benefits to citizens and consumers.
Still, striking the right balance is never easy. Canada, Australia, and New Zealand are all resource-rich countries that are susceptible to the “Dutch disease” – when one strong, capital-intensive sector hurts other sectors by pushing up the value of the currency. This has given rise to continuing concerns about under-diversification, which would make them vulnerable to volatility in global commodity markets and pose challenges for employment.
We tend to associate structural adjustments with international trade and investment. But industrial activity changes within countries all the time, and creates local- and regional-level challenges. For example, US textile production, once heavily concentrated in New England, shifted mainly to the South (before relocating to Asia and other lower-cost locales).
In 1954, then-Senator John F. Kennedy wrote a long, fascinating article in The Atlantic in which he attributed this undesirable dislocation in New England to tax subsidies in southern states. Such practices, he argued, would lead to inefficiently high levels of industrial mobility, because corporations would pursue profits wherever they could, regardless of the impact on individual communities. To prevent this race to the bottom, Kennedy called not for free trade, but for regulations to make trade more fair and efficient.
Indeed, structural changes are necessary to improve dynamic efficiency. But so, too, are policies to ensure that investments and economic activities are based on real comparative advantages, and not on transitory “beggar thy neighbor” incentive structures. This is particularly important during periods of rapid structural change. Because supply-side adjustments are slow, painful, and costly, they should not be made unnecessarily.
But, like closed economies that miss out on the benefits of trade altogether, open economies with significant institutional or political obstacles to structural change will underperform. This explains why many open economies today are failing to adapt to new technologies and trade patterns. Too often, policymakers want to prevent change from occurring at all. But while blocking change can protect existing industries and jobs for a while, doing so dramatically deters investment, and eventually hurts growth and employment.
A country’s economic and social-security structure can also stand in the way of change. As former Greek Finance Minister Yanis Varoufakis observes, the promise of a long-term growth dividend from structural reform is not enough to allay people’s concerns about the immediate or near-term future, especially in a semi-stagnant economy. If you replace something with nothing, you have to expect significant political and social resistance.
If structural reforms are not accompanied by social-security reforms, they are likely to fail. The “Agenda 2010” reform program initiated by former German Chancellor Gerhard Schröder in 2003 is a good example of this multi-prong approach; but it proved to be politically perilous for Schröder, who was not re-elected in 2005.
How reforms are sequenced also matters. For example, incumbent workers will be much more concerned with social-security reforms in a poorly performing economy than in a booming economy. Political resistance to structural reforms – especially from older incumbent workers – will be stronger in a low-output, high-unemployment economy, because it is worse to be laid off in such conditions.
As a rule, a government should not introduce structural reforms until it has first gotten its economy moving with fiscal and investment-oriented policies. Proceeding in this order will reduce the political resistance to change. As it happens, Europe is currently experiencing a modest but significant surge in growth. But whether policymakers will take advantage of this opportunity to pursue needed reforms is anyone’s guess.
One final lesson to bear in mind is that structural change is not just an unfortunate side effect of growth and the creation of new jobs and sectors; rather, it is an integral part of these processes.
One can see this clearly in successful developing countries, where the recipes for growth include openness, modern sectors, trade, high levels of investment, and an expanding human-capital base. These countries are not spared from structural shifts and distributional challenges. But their transitions are faster and less painful, because investments run broadly across their public and private sectors, and across tangible and intangible assets.
Developed economies are not so different in this respect. A significant across-the-board increase in investment might not fix all of their distributional and adjustment problems. But it certainly would help to spur growth and reduce economic and political frictions in their structural adaptations.
Come essere economie aperte,
di Michael Spence
MILANO – Il termine “apertura” ha due connotazioni, collegate ma distinte. Può significare qualcosa che è privo di restrizioni, accessibile, e forse vulnerabile; oppure può significare che qualcosa, una persona come una istituzione, è trasparente, anziché essere riservata.
Il primo significato è spesso applicato al commercio, agli investimenti ed alla tecnologia (per quanto la maggioranza delle definizioni non si abbini al concetto di vulnerabilità), che spesso hanno guidato cambiamenti economici strutturali, in particolare in rapporto all’occupazione. I mutamenti strutturali possono essere contemporaneamente benefici e distruttivi. E gli operatori politici hanno da tempo dovuto trovare una via di mezzo tra l’astratto principio della apertura e le misure concrete per limitare gli effetti peggiori del cambiamento.
Fortunatamente, la ricerca degli studiosi e la prospettiva storica può aiutare le autorità a dare risposte intelligenti a questa sfida. Si consideri l’esperienza dei piccoli paesi sviluppati dell’Europa del Nord, che per una buona ragione tendono ad essere aperti: se non lo fossero, dovrebbero eccessivamente diversificare le parti suscettibili di commercio internazionale delle loro economie per venire incontro alla domanda interna. Questo imporrebbe costi elevati, perché la piccola dimensione dei mercati nazionali non consentirebbe di realizzare economie di scala nelle tecnologie, nello sviluppo dei prodotti e nel settore manifatturiero.
Ma l’apertura di queste economie ha aumentato il rilievo economico e politico degli investimenti sul capitale umano e di una forte rete di sicurezza sociale. Le politiche della sicurezza sociale sono doppiamente importanti per le economie piccole e specializzate, perché una shock esterno nel settore dei prodotti commerciabili internazionalmente può influenzare l’intera economia.
Non è sempre stato così. Le economie di dimensioni piccole e medie come il Canada, l’Australia e la Nuova Zelanda erano solite avere politiche protezionistiche che sovra diversificavano i loro settori di commercio internazionale. Ma con l’incremento del commercio internazionale e con la specializzazione, il costo dei beni prodotti all’interno – come le automobili – in confronto alle importazioni è diventato troppo difficile da sostenere per i consumatori. Negli anni ’80 e ’90, questi tre paesi hanno cominciato ad aprirsi, ed hanno conosciuto difficili transizioni strutturali che tuttavia hanno incoraggiato la produttività ad hanno fornito benefici ad ampio spettro peri cittadini e i consumatori.
Eppure, trovare il giusto equilibrio non è mai facile. Il Canada, l’Australia e la Nuova Zelanda sono tutti paesi ricchi di risorse che sono sensibili al cosiddetto “malessere olandese” – quando un forte settore ad alta intensità di capitale danneggia altri settori per effetto dell’innalzamento del valore di una valuta. Questo ha fatto crescere preoccupazioni continue sulla troppo bassa diversificazione, che li avrebbe resi vulnerabili alla volatilità dei mercati globali dei prodotti ed avrebbe messo a dura prova l’occupazione.
Si tende ad associare gli adeguamenti strutturali con il commercio internazionale e gli investimenti. Ma le attività industriali cambiano in continuazione all’interno dei paesi, e creano sfide ai livelli locali e regionali. Ad esempio, la produzione tessile degli Stati Uniti, una volta concentrata nel New England, si spostò principalmente al Sud (prima di rilocalizzarsi in Asia e in altri luoghi con costi più bassi).
Nel 1954, l’allora Senatore John F. Kennedy scrisse un lungo, affascinante articolo su The Atlantic nel quale attribuiva questo indesiderabile abbandono del New England ai sussidi fiscali negli Stati meridionali. Tali pratiche, sosteneva, avrebbe condotto a livelli inefficientemente elevati di mobilità industriale, perché le società avrebbero perseguito profitti dovunque possibile, a prescindere dall’impatto sulle singole comunità. Per impedire questa competizione verso il basso, Kennedy non si pronunciava a favore del libero commercio, bensì di regolamentazioni che rendessero il commercio più giusto ed efficace.
In effetti, cambiamenti strutturali sono necessari per migliorare l’efficienza dinamica. Ma lo sono anche le politiche che sono basate su reali vantaggi comparativi, anziché su transitorie strutture di incentivazione basate sull’obbiettivo di “ridurre sul lastrico i propri vicini”. Questo è particolarmente importante durante i periodi di rapido cambiamento strutturale. Le correzioni dal lato dell’offerta, essendo lente, dolorose e costose, non dovrebbero essere realizzate senza necessità.
Ma, nello stesso modo delle economie chiuse che rinunciano completamente ai benefici del commercio, anche le economie aperte che presentano significativi ostacoli istituzionali e politici, non avranno prestazioni adeguate. Questo spiega perché al giorno d’oggi molte economie aperte stanno fallendo nell’adattarsi alle nuove tecnologie ed ai modelli del commercio. Troppo spesso, le autorità vogliono semplicemente impedire che ci siano cambiamenti. Ma se bloccare il cambiamento può proteggere per un po’ le industrie esistenti e i posti di lavoro, farlo in modo così spettacolare scoraggia gli investimenti e alla fine danneggia la crescita e l’occupazione.
La struttura economica e della sicurezza sociale di un paese può anch’essa ostacolare il cambiamento. Come osserva il passato Ministro greco delle Finanze Yanis Varoufakis, la promessa di un dividendo di crescita a lungo termine a seguito di riforme strutturali non è sufficiente ad attenuare le preoccupazioni della gente sul futuro immediato o a breve termine, particolarmente in un’economia quasi stagnante. Se rimpiazzate qualcosa con il niente, dovete aspettarvi una significativa resistenza politica e sociale.
Se le riforme strutturali non sono accompagnate da riforme della sicurezza sociale, è probabile che falliscano. Il programma di riforme “Agenda 2010” avviato dal Cancelliere tedesco Gerhard Schröder nel 2003 è un buon esempio di questo approccio multiforme; eppure si rivelò pericoloso per Schröder, che nel 2005 non venne rieletto.
È anche importante come le riforme vengono disposte in sequenza. Ad esempio, i lavoratori in attività saranno più preoccupati per riforme della sicurezza sociale in un paese con prestazioni modeste, piuttosto che in una economia a forte sviluppo. La resistenza politica alle riforme strutturali – particolarmente da parte dei lavoratori più anziani in attività – saranno più forti in un’economia con bassa produzione e con elevata disoccupazione, giacché è peggio essere licenziati in tali condizioni.
Di regola, un Governo non dovrebbe introdurre riforme strutturali prima di non aver messo in movimento politiche della finanza pubblica e orientate agli investimenti. Procedere in quest’ordine ridurrà la resistenza politica al cambiamento. Si dà il caso che attualmente l’Europa stia conoscendo un modesto ma significativo aumento della crescita. Ma tutti si chiedono se le autorità trarranno vantaggio da questa opportunità per perseguire riforme necessarie.
Una ultima lezione da tenere a mente è che il cambiamento strutturale non è semplicemente uno sfortunato effetto collaterale della crescita e della creazione di nuovi posti di lavoro e settori; piuttosto, è una parte integrante di questi processi.
Lo si può vedere chiaramente nel caso dei paesi che si sviluppano con successo, dove le ricette della crescita includono l’apertura, i settori moderni, il commercio, gli elevati livelli di investimenti, ed una espansione della base del capitale umano. Questi paesi non sono risparmiati dagli spostamenti strutturali e dalle sfide distributive. Ma le loro transizioni sono più veloci e meno dolorose, perché gli investimenti si distribuiscono con ampiezza nei loro settori pubblici e privati, e nei loro asset tangibili e intangibili.
Sotto questo aspetto, le economie sviluppate non sono così diverse. Una crescita a tutto campo degli investimenti potrebbe non risolvere tutti i loro problemi distributivi e di adeguamento. Ma certamente contribuirebbe a incentivare la crescita e a ridurre le frizioni economiche e politiche nei loro adattamenti strutturali.
By mm
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