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Il nuovo NAFTA, non migliorato, di Jeffrey Frankel (da Project Syndicate, 9 ottobre 2018)
Oct 9, 2018
The new and not improved NAFTA
JEFFREY FRANKEL
CAMBRIDGE – US President Donald Trump acts as if he has pulled off a smashing victory by replacing the North American Free Trade Agreement (NAFTA) – supposedly “the worst trade deal ever” – with the new United States-Mexico-Canada Agreement. But the truth is that, while this outcome is better than an end to free trade in North America, the USMCA is no improvement over the status quo.
Of course, this is Trump’s modus operandi: threaten to do something catastrophic, so people are relieved when things get only a little bit worse. That is what he did with North Korea, when he insulted its leader, Kim Jong-un, and threatened to rain down “fire and fury” on the country. Compared to nuclear conflict, his eventual meeting with Kim seemed like a triumph, even though it produced little actual progress.
Trump’s own mischaracterization of that meeting’s outcome – the problem of a nuclear-armed North Korea, he falsely asserted, had been “solved” – is another standard Trump tactic. He calls the USMCA “the single greatest agreement ever signed.” For Trump, all NAFTA really needed was a new name – one that, as Eswar Prasad points out, literally puts “America First” – to enable him to pretend for his supporters that he achieved something positive.
To be fair, the name is not the only difference between the USMCA and NAFTA. Four changes in particular have drawn attention.
The first change is the introduction of two measures pertaining to the auto industry. The agreement requires that, to avoid tariffs, 75% of an automobile’s content originate within North America – an increase from 62.5% – in order to reduce imports of components from Asia. It also requires that by 2023, 40-45% of production come from workers who are paid an average of more than $16 per hour, well above Mexican wage levels.
This will bring some benefits to some American autoworkers, at the expense of everybody else. Not only will consumers face higher costs for autos; the disruption of existing efficient supply chains may even leave the US auto industry as a whole worse off, as it undermines the international competitiveness of North American output. Increased costs for steel and aluminum inputs as a result of Trump’s tariffs (leaving aside foreign retaliation) only exacerbate the industry’s problems. The auto provisions in the USMCA are a step backward from NAFTA.1
The second prominent change in the USMCA is its agricultural concessions, particularly Canada’s agreement to give US producers access to up to 3.6% of its dairy market, worth about $70 million. The change is notable because both the US and Canada have long protected their dairy farmers from competition, even more than the rest of their agricultural sectors. Now, US milk producers will enjoy some benefits, at the expense of their Canadian counterparts. So far, so good.
But this concession, the equivalent of 0.00003% of US total exports, will have no discernible impact on the US trade balance. Trump cannot truthfully claim a victory relative to the status quo he inherited – even to his mercantilist supporters. In fact, Trump’s predecessor, Barack Obama, had managed to wrest similar dairy concessions from Canada in 2015 as part of the Trans-Pacific Partnership, from which Trump withdrew the US immediately upon taking office.
Overall, the TPP would have been better than the USMCA, even from a narrow mercantilist perspective. After all, in the USMCA negotiations, the US agreed to give Canada increased access to its own dairy market, as well as to two of its other most highly protected agricultural areas: peanuts (and processed peanut products) and sugar (including sugar-containing products). Far more importantly, under the TPP, nine other Pacific Rim countries (like Vietnam) would have reduced major barriers to US exports.
The third feature of the USMCA that has drawn the most attention relates to dispute-settlement mechanisms. The US and Canada agreed to drop investor-state dispute settlement, which many have criticized for giving corporations so much power in international negotiations that they might, in theory, advance their interests to the detriment of, say, health or the environment.
The US agreed, however, to keep NAFTA’s “Chapter 19” procedure for settling other trade disputes. This concession might seem surprising, because the Trump administration’s negotiators yearned for Americans to be designated as prosecutor, judge, and jury in anti-dumping and countervailing-duty cases. But Canada was never going to accept such a one-sided approach, and rightly so – a good outcome.
The fourth notable change in the USMCA is the introduction of a sunset clause. Initially, the Trump administration called for a provision requiring the new agreement to be renewed every five years, with sunset as the default option – an extreme demand that would have crippled the deal. The perpetual uncertainty over the agreement’s survival would have severely impaired businesses’ ability to plan ahead. Canada would never have agreed to this demand.
Fortunately, the US backed down. But it did secure a less stringent provision: the USMCA must be renewed every 16 years. One hopes that future reviews will take place at times when more sensible leaders are in charge, and perhaps will eliminate the automatic sunset clause.
The USMCA includes many other provisions, which will take time to assess. There is a provision to enhance worker protection, though less extensive in coverage than the TPP. Also reminiscent of the TPP, there are provisions for the digital economy and the extension of intellectual property rights in areas like copyright and biologics data – wins for US corporations and setbacks for anti-globalizers.
Ultimately, the rebranded NAFTA is a step in the direction of the TPP that Trump so reviled. It is not as good as the TPP, nor is it an overall improvement over NAFTA. But it is better than blowing up trade in North America.
Il nuovo NAFTA, non migliorato
di Jeffrey Frankel
CAMBRIDGE – Il Presidente degli Stati Uniti Donald Trump si comporta come se avesse ottenuto una vittoria clamorosa sostituendo l’Accordo di Libero Commercio Nord Americano (NAFTA) – definito “il peggior accordo commerciale di tutti i tempi” – con il nuovo “Accordo tra Stati Uniti, Messico e Canada” (USMCA). Ma la verità è che, se questo risultato è meglio che una fine del libero commercio nell’America del Nord, il nuovo accordo non costituisce alcun miglioramento oltre lo status quo.
Ovviamente, questo è il modus operandi di Trump: minacciare qualcosa di catastrofico, in modo che la gente sia sollevata quando le cose diventano solo un po’ peggiori. È quello che ha fatto con la Corea del Nord, quando ha insultato il suo leader, Kim Jong-un, e minacciato di scaricare una tempesta di “fuoco e di furore” sul paese. A confronto di un conflitto nucleare, l’incontro finale con Kim è parso un trionfo, anche se ha prodotto un progresso effettivo molto piccolo.
La stessa rappresentazione distorta del risultato di quell’incontro – Trump ha asserito falsamente che il problema di una Corea del Nord dotata di armi nucleari è stato “risolto” – è un’altra sua usuale tattica. Egli definisce l’USMCA “l’unico più grande accordo mai sottoscritto”. Per Trump, tutto quello di cui il NAFTA aveva bisogno era davvero un nuovo nome – uno che, come mette in evidenza Eswar Prased, letteralmente indicasse “America First” – per consentirgli di fingere preso i suoi sostenitori di aver realizzato qualcosa di positivo.
Ad essere onesti, il nome non è l’unica differenza tra USMCA e NAFTA. Hanno attirato l’attenzione, in particolare, quattro modifiche.
Il primo cambiamento è l’introduzione di due misure che attengono all’industria dell’automobile. L’accordo prevede che, per evitare le tariffe, il 75% del contenuto di una automobile abbia origine nell’America del Nord – un incremento rispetto al 62,5% – allo scopo di ridurre le importazioni di componenti dall’Asia. Esso prevede anche che, per il 2023, il 40-45% della produzione venga da lavoratori che in media sono pagati più di 16 dollari all’ora, ben oltre i livelli dei salari messicani.
Questo comporterà qualche beneficio per alcuni lavoratori statunitensi di auto, a danno di tutti gli altri. Non soltanto i consumatori dovranno fare i conti con costi più elevati delle automobili; la perturbazione delle efficienti catene dell’offerta che esistono può persino lasciare l’industria dell’auto degli Stati Uniti nel suo complesso in condizioni peggiori, nella misura in cui questo mette a repentaglio la competitività internazionale nord americana. I contributi dei costi aumentati per l’acciaio e l’alluminio in conseguenza delle tariffe di Trump (lasciando da parte le ritorsioni straniere) esacerbano soltanto i problemi dell’industria. Le forniture di auto con il USMCA sono un passo indietro rispetto al NAFTA.
Il secondo rilevante cambiamento dell’USMCA sono le sue concessioni agricole, in particolare l’accordo del Canada a dare ai produttori statunitensi il permesso di aumentare il loro mercato caseario del 3,6%, per un valore di circa 70 milioni di dollari. Il Canada ha a lungo protetto i propri agricoltori caseari dalla competizione, anche più del resto dei propri settori agricoli. Adesso, i produttori di latte statunitensi godranno qualche beneficio, a spese dei loro omologhi canadesi. Fin qua, tutto bene.
Ma questa concessione, l’equivalente dello 0,00003% delle esportazioni totali degli Stati Uniti, non avrà alcun impatto distinguibile sulla bilancia commerciale degli Stati Uniti. Trump non può verosimilmente cantare vittoria sullo status quo che ha ereditato – neanche presso i suoi sostenitori mercantilisti. Di fatto, il predecessore di Trump, Barack Obama, era riuscito a portar via concessioni casearie simili al Canada come parti della Cooperazione del Trans-Pacifico (TPP), dalla quale Trump ritirò gli Stati Uniti subito dopo essere entrato in carica.
Nel complesso, la TPP sarebbe stata migliore dell’USMCA, persino in una prospettiva strettamente mercantilistica. Dopo tutto gli Stati Uniti, nei negoziati per l’USMCA, hanno concordato di concedere al Canada un accesso accresciuto al loro proprio mercato caseario, così come a due altre aree agricole più ampiamente protette: le arachidi (e i prodotti lavorati delle arachidi) e lo zucchero (compresi i prodotti contenenti zucchero). Più importante ancora, con il TPP altri 9 paesi sulle sponde del Pacifico (come il Vietnam) avrebbero ridotto importanti barriere alle esportazioni statunitensi.
Il terzo tema che ha attirato la maggiore attenzione del USMCA si riferisce ai meccanismi di regolazione delle dispute. Gli Stati Uniti e il Canada hanno concordato di abbandonare la risoluzione delle dispute tra investitori e Stati, che molti avevano criticato in quanto davano alle società tale potere nei negoziati internazionali da permettere loro, in teoria, di avanzare i loro interessi a detrimento, ad esempio, della salute o dell’ambiente.
Gli Stati Uniti, tuttavia, hanno mantenuto la procedura dell’art. 19 del NAFTA per regolare altre dispute. Questa concessione potrebbe sembrare sorprendente, perché i negoziatori della Amministrazione Trump desideravano che gli americani fossero indicati come persecutori, giudici e giuria nei casi di contrasto al dumping e di opposizione alle imposte. Ma il Canada non è mai stato comprensibilmente disponibile ad accettare tale approccio unilaterale – un buon risultato.
Il quarto notevole cambiamento nell’USMCA è stata l’introduzione di una clausola provvisoria. Inizialmente, l’Amministrazione Trump si era pronunciata a favore di una previsione che richiedeva che il nuovo accordo fosse rinnovato ogni cinque anni, con la clausola provvisoria come opzione per il default – una richiesta estrema che avrebbe paralizzato l’accordo. La perpetua incertezza sulla sopravvivenza dell’intesa avrebbe gravemente invalidato la capacità delle imprese di fare i loro piani. Il Canada non sarebbe mai stato d’accordo con questa richiesta.
Fortunatamente, gli Stati Uniti hanno ceduto. Ma ciò ha assicurato una disposizione meno stringente: l’USMCA deve essere rinnovata ogni 16 anni. Si spera che le revisioni future avranno luogo in periodi nei quali saranno in carica leader più ragionevoli, e forse si eliminerà la clausola provvisoria automatica.
L’USMCA comprende molte altre disposizioni, che ci vorrà tempo per valutare. C’è una misura per accrescere la protezione dei lavoratori, per quanto meno ampia nella copertura del TPP. Memori del TPP, ci sono misure per l’economia digitale e per l’ampliamento dei diritti di proprietà intellettuale in aree come i diritti di autore e i dati della biologia – vittorie per le società statunitensi e battute d’arresto per gli anti globalizzatori.
In conclusione, il NAFTA rivenduto sotto un nuovo marchio è un passo nella direzione del TPP, che Trump aveva talmente vituperato. Non è altrettanto positivo del TPP, non è neppure un complessivo miglioramento sul NAFTA. Ma è meglio che far saltare il commercio nell’America del Nord.
By mm
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