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Come l’ineguaglianza danneggia le prestazioni dell’economia, di Michael Spence (da Project Syndicate, 26 dicembre 2018)
Dec 26, 2018
How inequality undermines economic performance
About a decade ago, the Commission on Growth and Development (which I chaired) published a report that attempted to distill 20 years of research and experience in a wide range of countries into lessons for developing economies. Perhaps the most important lesson was that growth patterns that lack inclusiveness and fuel inequality generally fail.1
The reason for this failure is not strictly economic. Those who are adversely affected by the means of development, together with those who lack sufficient opportunities to reap its benefits, become increasingly frustrated. This fuels social polarization, which can lead to political instability, gridlock, or short-sighted decision-making, with serious long-term consequences for economic performance.
There is no reason to believe that inclusiveness affects the sustainability of growth patterns only in developing countries, though the specific dynamics depend on a number of factors. For example, rising inequality is less likely to be politically and socially disruptive in a high-growth environment (think a 5-7% annual rate) than in a low- or no-growth environment, where the incomes and opportunities of a subset of the population are either stagnant or declining.
The latter dynamic is now playing out in France, with the “Yellow Vest” protests of the last month. The immediate cause of the protests was a new fuel tax. The added cost was not all that large (about $0.30 per gallon), but fuel prices in France were already among the highest in Europe (roughly $7 per gallon, including existing taxes).
Although such a tax might advance environmental objectives by bringing about a reduction in emissions, it raises international competitiveness issues. Moreover, as proposed, the tax (which has now been rescinded) was neither revenue-neutral nor intended to fund expenditures aimed at helping France’s struggling households, especially in rural areas and smaller cities.
In reality, the eruption of the Yellow Vest protests was less about the fuel tax than what its introduction represented: the government’s indifference to the plight of the middle class outside France’s largest urban centers. With job and income polarization having increased across all developed economies in recent decades, the unrest in France should serve as a wake-up call to others.
By most accounts, the adverse distributional features of growth patterns in developed economies began about 40 years ago, when labor’s share of national income began to decline. Later, developed economies’ labor-intensive manufacturing sectors began to face increased pressure from an increasingly competitive China and, more recently, automation.
For a time, growth and employment held up, obscuring the underlying job and income polarization. But when the 2008 global financial crisis erupted, growth collapsed, unemployment spiked, and banks that had been allowed to become too large to fail had to be bailed out to prevent a broader economic meltdown. This exposed far-reaching economic insecurity, while undermining trust and confidence in establishment leaders and institutions.
To be sure, France, like a number of other European countries, has its share of impediments to growth and employment, such as those rooted in the structure and regulation of labor markets. But any effort to address these issues must be coupled with measures that mitigate and eventually reverse the job and income polarization that has been fueling popular discontent and political instability.
So far, however, Europe has failed abysmally on this front – and paid a high price. In many countries, nationalist and anti-establishment political forces have gained ground. In the United Kingdom, widespread frustration with the status quo fueled the vote in 2016 to leave the EU, and similar sentiment is now undermining the French and German governments. In Italy, it contributed to the victory of a populist coalition government. At this point, it is difficult to discern viable solutions for deepening European integration, let alone the political leadership needed to implement them.
The situation is not much better in the United States. As in Europe, the gap between those in the middle and at the top of the income and wealth distribution – and between those in major cities and the rest – is growing rapidly. This contributed to voters’ rejection of establishment politicians, enabling the victory in 2016 of US President Donald Trump, who has since placed voter frustration in the service of enacting policies that may only exacerbate inequality.
In the longer term, persistent non-inclusive growth patterns can produce policy paralysis or swings from one relatively extreme policy agenda to another. Latin America, for example, has considerable experience with populist governments that pursue fiscally unsustainable agendas that favor distributional components over growth-enhancing investments. It also has considerable experience with subsequent abrupt shifts to extreme market-driven models that ignore the complementary roles that government and the private sector must play to sustain strong growth.
Greater political polarization has also resulted in an increasingly confrontational approach in international relations. This will hurt global growth by undermining the world’s ability to modify the rules governing trade, investment, and the movement of people and information. It will also hamper the world’s ability to address longer-term challenges like climate change and labor-market reform.
But to go back to the beginning, the main lessons from experience in developing and now developed economies are that sustainability in the broad sense and inclusiveness are inextricably linked. Moreover, large-scale failures of inclusion derail reforms and investments that sustain longer-term growth. And economic and social progress should be pursued effectively – not with a simple list of policies and reforms, but with a strategy and an agenda that involves careful sequencing and pacing of reforms and devotes more than passing attention to the distributional consequences.
The hard part of constructing inclusive growth strategies is not knowing where you want to end up so much as figuring out how to get there. And it is hard, which is why leadership and policymaking skill play a crucial role.
Come l’ineguaglianza danneggia le prestazioni dell’economia,
di Michael Spence
Una decina di anni fa, la Commissione sulla Crescita e lo Sviluppo (che presiedevo) pubblicò un rapporto che cercava di distillare vent’anni di ricerche e di esperienza in un vasto numero di paesi in lezioni per le economie in via di sviluppo. Forse la lezione più importante era che i modelli di crescita che mancano di inclusività e generano ineguaglianze, in generale falliscono.
La ragione di questo fallimento non è strettamente economica. Coloro che sono negativamente colpiti dalle modalità dello sviluppo, assieme a coloro ai quali mancano le opportunità sufficienti per raccoglierne i frutti, diventano sempre più frustrati. Ciò alimenta una polarizzazione sociale, che può condurre all’instabilità politica, ad uno stallo, o a decisioni miopi, con conseguenze serie nel lungo periodo per l’andamento dell’economia.
Non ci sono ragioni per credere che l’inclusività influenzi la sostenibilità degli schemi di crescita solo nei paesi in via di sviluppo, sebbene le dinamiche specifiche dipendano da un certo numero di fattori. Ad esempio, è meno probabile che la crescente ineguaglianza sia politicamente e socialmente un fattore di turbamento in un contesto di alta crescita (pensiamo ad un tasso annuo del 5-7%) piuttosto che in un contesto di bassa o di nessuna crescita, dove i redditi e le opportunità di alcune categorie della popolazione siano stagnanti o in declino.
Quest’ultima dinamica è ora in atto in Francia, cone le proteste dei “Giacchetti Gialli” del mese scorso. L’origine immediata delle proteste è stata una nuova tassa sui carburanti. Il costo aggiuntivo non era poi così grande (circa 30 centesimi di dollaro per gallone), ma i prezzi dei carburanti erano già tra i più alti in Europa (circa 7 dollari per gallone, incluse le tasse esistenti).
Sebbene una tale tassa potrebbe provocare progressi negli obbiettivi ambientali dando luogo ad una riduzione delle emissioni, essa solleva la questione della competitività internazionale. Inoltre, la tassa (che adesso è stata esclusa) nei modi nei quali era proposta non era né neutrale dal punto di vista delle entrate, né rivolta a finanziare spese destinate ad aiutare le famiglie in difficoltà della Francia, particolarmente nelle aree rurali e nelle città più piccole.
In realtà, l’esplosione delle proteste dei Giacchetti Gialli riguardava, più che la tassa sui carburanti, il modo in cui essa veniva presentata: l’indifferenza del Governo per le difficoltà della classe media fuori dai maggiori centri urbani. Con la polarizzazione dei posti di lavoro e dei redditi che è cresciuta in tutte le economie sviluppate nei decenni passati, i disordini in Francia dovrebbero servire come campanello d’allarme per gli altri.
Secondo la maggiorenza delle stime, le caratteristiche distributive negative degli schemi di crescita cominciarono circa 40 anni fa, quando la quota del lavoro sul reddito nazionale cominciò a calare. In seguito, i settori manifatturieri ad alta intensità di lavoro delle economie sviluppate cominciarono a fare i conti con una accresciuta pressione da parte di una Cina sempre più competitiva e, più recentemente, da parte dell’automazione.
Per un po’ di tempo, crescita ed occupazione hanno tenuto, lasciando in ombra la sottostante polarizzazione dei posti di lavoro e dei redditi. Ma quando esplose la crisi finanziaria del 2008, la crescita collassò, la disoccupazione raggiunse il picco e le banche alle quali era stato permesso di divenire ‘troppo-grandi-per-fallire’ dovettero essere salvate per impedire un maggiore crollo delle economie. Questo espose ad una insicurezza economica di vasta portata, e al tempo stesso colpì la affidabilità e la fiducia nei dirigenti e nelle istituzioni delle classi al potere.
È certo che la Francia, come un certo numero di altri paesi europei, ha la sua parte di difficoltà nella crescita e nell’occupazione, come quelle cha hanno radici nella struttura e nelle regolamentazioni dei mercati del lavoro. Ma ogni sforzo per affrontare questi temi deve essere accompagnato da misure che mitighino e alla fine invertano la polarizzazione dei posti di lavoro e dei redditi che è venuta alimentando il malumore delle popolazioni e l’instabilità politica.
Sino a questo punto, tuttavia, l’Europa ha registrato un terribile insuccesso su questo fronte – e ne ha pagato un prezzo elevato. Nel Regno Unito, una generale frustrazione per lo status quo ha alimentato il voto del 2016 per l’abbandono dell’Unione Europea, e sentimenti simili adesso si rivolgono ai Governi francese e tedesco. In Italia, essa ha contribuito alla vittoria di una coalizione populista di governo. A questo punto, è difficile individuare soluzioni praticabili per approfondire l’integrazione europea, per non dire per la capacità di guida necessaria a realizzarla.
La situazione non è molto migliore negli Stati Uniti. Come in Europa, il divario tra coloro che sono in mezzo e coloro che sono in cima nella distribuzione dl reddito e della ricchezza – e tra coloro che vivono nelle principali città e tutti gli altri – sta crescendo rapidamente. Ciò ha contribuito al rigetto dei politici dei gruppi dirigenti, consentendo nel 2016 la vittoria del Presidente degli Stati Uniti Donald Trump, che da quel momento ha messo la frustrazione degli elettori al servizio del varo di politiche possono soltanto esacerbare l’ineguaglianza.
Nel tempo più lungo, la permanenza di modelli di crescita non inclusivi può produrre la paralisi politica o l’oscillazione da un programma politico relativamente estremo all’altro. L’America latina, ad esempio, ha una notevole esperienza di governi populisti che perseguono programmi di finanza pubblica insostenibili che favoriscono i fattori distributivi sugli investimenti che promuovono la crescita. Ha anche una notevole esperienza di successivi improvvisi spostamenti a modelli estremi guidati dai mercati, che ignorano i ruoli complementari che il governo e il settore privato devono giocare per sostenere una forte crescita.
Una maggiore polarizzazione politica è anche consistita in un approccio alle relazioni internazionali sempre più in chiave di scontro. Questo danneggerà la crescita mettendo a repentaglio la capacità del mondo di modificare le regole che governano il commercio, gli investimenti e il movimento delle persone e delle informazioni. Essa ostacolerà anche la capacità del mondo di affrontare le sfide a più lungo termine come il cambiamento climatico e la riforma del mercato del lavoro.
Ma per tornare agli inizi, le lezioni principali che derivano dall’esperienza delle economie in via di sviluppo ed oggi sviluppate, è che in senso generale la sostenibilità e l’inclusività sono strettamente collegate. Inoltre, fallimenti di ampie proporzioni nella inclusione portano fuori strada le riforme e gli investimenti che sostengono la crescita a più lungo termine. E il progresso economico e sociale dovrebbe essere perseguito con efficacia – non con una lista di politiche e di riforme, ma con una strategia ed una agenda che includano una scrupolosa successione e un ritmo delle riforme e rivolgano una attenzione non effimera alle conseguenze distributive.
La parte difficile nella costruzione di strategie inclusive non è conoscere dove si vuole andare a finire, quanto immaginare come si vuole arrivarci. È questo che è difficile, ed è questa la ragione per la quale la competenza nel dirigere e nel fare politica gioca un ruolo cruciale.
By mm
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