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Cosa succede ora al modello di sviluppo della Cina? di Michael Spence (da Project Syndicate, 21 gennaio 2019)
Jan 21, 2019
What next for China’s development model?
MILAN – China’s strategy for economic growth has been a work in progress since Deng Xiaoping launched the country’s “reform and opening up” in 1978. While the last 40 years of reform have been far from error-free, the government has displayed a willingness to adapt, as well as a capacity for navigating complex transitions, supported by a healthy internal policy debate. But how is China’s development model likely to evolve in the future, as external conditions pose new challenges to economic growth?
A defining feature of China’s four decades of reform has been the state’s evolving role in the economy, about which there is still significant domestic disagreement. Some argue that the state – and, by extension, the Communist Party of China (CPC) – must retain a prominent role, in order to uphold the social stability needed to sustain economic development. Others claim that spurring the innovation needed to reach high-income status requires the state to be less like a market participant and more like a referee, regulator, and arbiter of economic and social priorities.
Without question, the state has been integral to China’s development, not only by investing in areas like infrastructure and technology, but also by serving as a backstop as nascent markets and private-sector institutions developed. State involvement is also needed to help manage inequality and ensure that growth patterns are inclusive, which markets alone cannot be counted on to do.
Moreover, the Chinese state has resolved coordination problems that are not easily or efficiently handled by decentralized markets, particularly in developing countries, where market institutions and administrative capabilities may be at different stages of development. In its five-year plans, China’s government establishes clear priorities and expectations that help to ensure that complementary policies and investments occur simultaneously or are properly sequenced.
Proponents of giving markets and the private sector a “decisive” role in the economy largely do not dispute these points. Instead, they emphasize that innovation, productivity growth, and overall growth have been driven primarily by the expanding private sector. A vibrant marketplace of ideas is a key part of this model. The CPC’s increasing presence in private firms, heavy-handed economic intervention, and a growing preference for orthodoxy could pose a threat to dynamism and growth.
Already, the lack of clarity about the state’s role in private firms is hampering outward investment by Chinese multinationals, especially in industries that involve national and cyber security, a sector that is growing rapidly as the world’s economies shift onto digital foundations. If China reverts to a model in which the state owns the assets in key sectors, those sectors could underperform due to a lack of competition and experimentation, resulting in stagnation.
It is worth noting that China never adopted the shareholder-value model of corporate governance that has long prevailed in the West, though the West is now arguably moving toward a multi-stakeholder model. Instead, the Chinese authorities view corporations (and financial markets) as instruments to achieve economic and social objectives.
In a sense, therefore, China has had a kind of multi-stakeholder model all along. As environmental, social, and corporate governance (ESG) takes hold in the West, the Chinese and Western models may begin to converge, with the key difference that, in China, the CPC and the state represent the non-owner stakeholders, or the public interest.
The relative roles of the state and the market in China’s economy have yet to be definitively decided. The details of the model will probably be determined by pragmatic considerations and course corrections. But it is clear that achieving the authorities’ technological goals, as outlined in the “Made in China 2025” plan, will require a dynamic and relatively freewheeling private sector, as well as significant state support in the form of upstream investment in advanced education and scientific research.
China’s state-led efforts to spur innovation have raised tensions with its economic partners, especially the United States. But China can take steps to assuage its critics, especially by committing to respect intellectual property, remove non-tariff barriers to cross-border trade and (especially) investment, and eliminate joint-venture requirements for private cross-border investments, so that technology transfer is not coerced.
The bigger challenges concern the role of the state at the nexus of technology and national security. Private Chinese firms investing abroad must credibly signal that their focus is purely commercial, and that they are not pursuing other agendas, like national security. A commitment from the Chinese state to insulate the country’s private multinationals from such agendas would go a long way. No government can be expected to renounce the use of cyber tools in espionage, but governments can avoid implicating the private sector.
China’s state-owned enterprises (SOEs), by contrast, are likely to continue to face higher barriers to clearing foreign-investment review processes. Chinese SOEs can receive difficult-to-detect subsidies, privileged access to low-cost capital, and protection from competition at home. More fundamentally, when the government is the controlling shareholder, the challenge of credibly separating commercial interests from state objectives seems insurmountable.
Obstacles to cross-border investment in the Internet are also high and likely to persist. Here, too, major differences in regulation (including the state’s role with respect to content and access to data) will be difficult, if not impossible, to overcome.
Convergence with the evolving Western model is unlikely in the short run. Tensions between China and the West, especially regarding the state’s role in the market, will persist. But the market-oriented development path will certainly help reduce these tensions. Introducing much greater clarity about the division of responsibilities between the state and the market would remove a major obstacle to further progress.
Cosa succede ora al modello di sviluppo della Cina?
di Michael Spence
MILANO – La strategia della crescita economica della Cina è stata un continuo lavoro in corso dal momento in cui Deng Xiaoping lanciò nel 1978 “la riforma e l’apertura” del paese. Se gli ultimi 40 anni sono stati lungi dall’essere privi di errori, il Governo ha dispiegato una disponibilità ad adattarsi, assieme ad una capacità ad attraversare transizioni complesse, sostenuto da un salutare dibattito di politica interna. Ma come potrà evolversi nel futuro il modello di sviluppo, quando le condizioni esterne costituiscono nuove sfide alla crescita economica?
Una caratteristica peculiare della riforma dei quarant’anni della Cina è stata l’evoluzione del ruolo dello Stato nell’economia, sulla quale c’è ancora un significativo disaccordo all’interno. Alcuni sostengono che lo Stato – e, per estensione, il Partito Comunista della Cina (CPC) – deve mantenere un ruolo prevalente, allo scopo di sorreggere la stabilità sociale necessaria per sostenere lo sviluppo economico. Altri pensano che il sostegno all’innovazione necessario per raggiungere una condizione di alto reddito richieda che lo Stato sia meno simile ad un protagonista del mercato e più simile ad un giudice, ad un regolatore e ad un arbitro delle priorità economiche e sociali.
Senza alcun dubbio, lo Stato è risultato fondamentale per lo sviluppo della Cina, non solo investendo in settori come le infrastrutture e la tecnologia, ma anche servendo come rete di protezione dei mercati nascenti e delle istituzioni del settore privato che si sono sviluppate. Il coinvolgimento dello Stato è anche necessario per contribuire a gestire le ineguaglianze e assicurare che i modelli di crescita siano inclusivi, per fare le quali cose non ci si può affidare solo ai mercati.
Inoltre, lo Stato cinese ha risolto problemi di coordinamento che non sono facilmente o efficientemente gestiti dai mercati decentralizzati, in particolare nei paesi in via di sviluppo, dove le istituzioni di mercato e le capacità amministrative possono essere a diversi stadi di sviluppo. Nei suoi programmi quinquennali, il Governo della Cina fissa chiare priorità e aspettative che contribuiscono a garantire che le politiche complementari e gli investimenti si presentino simultaneamente o siano in appropriata sequenza.
Coloro che sostengono un ruolo “decisivo” dei mercati e dei settori privati nell’economia non discutono questi aspetti. Piuttosto mettono enfasi sul fatto che l’innovazione, la crescita della produttività e la crescita complessiva debbano essere guidate principalmente dalla espansione del settore privato. Un vivace mercato delle idee è una componente fondamentale di questo modello. La crescente presenza del Partito Comunista Cinese nelle imprese private, un pesante intervento sull’economia, e una crescente preferenza per l’ortodossia potrebbero costituite una minaccia al dinamismo e alla crescita.
La mancanza di chiarezza sul ruolo dello Stato nelle imprese private sta già ostacolando gli investimenti verso l’esterno delle multinazionali cinesi, particolarmente nelle industrie che riguardano la sicurezza nazionale e cibernetica, un settore che sta crescendo rapidamente nel mentre le economie del mondo cambiano di marcia su basi digitali. Se la Cina ritorna ad un modello nel quale lo Stato possiede gli asset in settori chiave, quei settori potrebbero avere prestazioni inferiori a seguito di un difetto di competizione e di sperimentazione, con un esito di stagnazione.
È il caso di osservare che la Cina non ha mai adottato il modello di governance societaria basato sui guadagni degli azionisti che è a lungo prevalso in Occidente, sebbene l’Occidente si stia oggi probabilmente spostando verso un modello basato su molteplici portatori di interessi. Invece, le autorità cinesi considerano le società (e i mercati finanziari) come strumenti per realizzare obbiettivi economici e sociali.
In un certo senso, quindi, la Cina ha avuto sin dall’inizio un modello basato su molteplici portatori di interessi. Dato che una governance societaria ambientale e sociale (ESG) si afferma in Occidente, i modelli cinese e occidentale possono cominciare a convergere, con la differenza fondamentale che, in Cina, il Partito Comunista e lo Stato rappresentano i portatori degli interessi non proprietari, ovvero dell’interesse pubblico.
I ruoli distinti dello Stato e del mercato nell’economia della Cina debbono ancora essere decisi definitivamente. I dettagli del processo probabilmente saranno determinati da considerazioni pragmatiche e da correzioni in corso d’opera. Ma è chiaro che realizzare gli obbiettivi tecnologici delle autorità, come delineati nel programma “Made in China 2025”, richiederà un settore privato relativamente non condizionato, e anche un sostegno significativo da parte dello Stato nella forma di investimenti a monte, nell’istruzione di eccellenza e nella ricerca scientifica.
Gli sforzi per diffondere l’innovazione guidati dallo Stato in Cina hanno sollevato tensioni con i suoi partner economici, in particolare con gli Stati Uniti. Ma la Cina può fare passi per rassenerare i suoi critici, in particolare impegnandosi al rispetto della proprietà intellettuale, può rimuovere le barriere non tariffarie nel commercio transfrontaliero e (in particolare) negli investimenti, ed eliminare le condizioni delle iniziative imprenditoriali congiunte per gli investimenti transfrontalieri privati, cosicché il trasferimento di tecnologie non sia obbligato.
Le sfide maggiori riguardano il ruolo dello Stato e il nesso tra le tecnologie e la sicurezza nazionale. Le imprese private cinesi che investono all’estero debbono credibilmente mostrare che la loro concentrazione è meramente commerciale e che non stanno perseguendo altri obbiettivi, come la sicurezza nazionale. Un impegno da parte dello Stato cinese a preservare le multinazionali private del paese da tali agende porterebbe molto avanti. Non ci si può attendere che nessun Governo rinunci ad utilizzare strumenti cibernetici nello spionaggio, ma i Governi possono evitare di coinvolgere il settore privato.
All’opposto, le imprese cinesi di proprietà statale (SOE) è probabile che continuino a fronteggiare barriere sempre più alte per rendere trasparenti i procedimenti di controllo degli investimenti all’estero. Le imprese cinesi di proprietà statale possono ricevere sussidi difficili da scoprire, accessi privilegiati a capitali a basso costo e protezioni dalla competizione all’interno. In modo più grave, quando il Governo è l’azionista di controllo, la sfida di una separazione credibile tra interessi commerciali e obbiettivi dello Stato appare insormontabile.
Anche gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri via internet sono notevoli ed è probabile che persistano. Anche qua, sarà difficile, se non impossibile, superare importanti differenze regolamentari (incluso il ruolo dello Stato in relazione ai contenuti e all’accesso ai dati).
Nel breve periodo, la convergenza con il modello occidentale in evoluzione non è probabile. Le tensioni tra la Cina e l’Occidente, il particolare a riguardo del ruolo dello Stato nel mercato, persisteranno. Ma l’indirizzo di uno sviluppo orientato al mercato contribuirà certamente a ridurre queste tensioni. Introdurre una trasparenza molto maggiore nella divisione delle responsabilità tra lo Stato e il mercato, eliminerebbe un importante ostacolo verso ulteriori progressi.
By mm
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