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Le tasse sul carbonio alle barricate, di Adair Turner (da Project Syndicate, 27 dicembre 2018)
Dec 27, 2018
Carbon taxes at barricades
LONDON – For governments everywhere, the shadow of the gilets jaunes(“yellow vests”), whose protests wracked France for several Saturdays before Christmas, now looms over policies to combat climate change. In the face of street violence, President Emmanuel Macron has canceled a planned increase in the diesel tax. Other countries’ officials will take note, and auto and oil industry lobbyists are – no surprise – urging them to be warier.
But many of the demonstrators are avowedly not opposed to action on climate change. Among the multiple demands of this bottom-up and disparate street movement is a call for higher taxes on aviation fuel rather than on diesel. Action to address climate change, participants argue, is being pursued at the expense of those least able to bear the cost.
They have a good point. Macron’s policy was a perfect example of how not to impose higher carbon taxes. It was introduced with insufficient consideration of its impact on income distribution and the wider economic and political context.
The policy combined a gradual increase in taxes on both gasoline and diesel with additional short-term increases in diesel tax to reflect adverse local pollution effects. Together with rising crude oil prices, by November this had driven French diesel prices up 16% from the year before. The announcement of a further increase in January 2019 threatened to take that rise to 23%.
This was a huge increase to impose on owners of already existing vehicles, which could not be immediately replaced. And the impact was greatest for people living in rural areas and small towns, where travel distances are typically longer and public transport is less available. Moreover, the benefits of improved air quality in these areas are less relevant than in Paris or other big cities.
To the protesters, these seemed to be policies imposed by an out-of-touch metropolitan elite, many of whose members had recently received a large cut in wealth taxes, which was introduced following business leaders’ successful lobbying of the finance minister at a conference held alongside the Aix-en-Provence Opera Festival. It is difficult to imagine a more politically tone-deaf approach to policymaking.
Experts and policymaking elites must avoid repeating in relation to climate change the mistakes that distorted their approach to globalization. Economic models told us that freer trade and immigration would increase global economic efficiency and per capita income. But sound economics should also have told us that there were bound to be losers as well as winners, with the losers – and potential populist voters – often concentrated in the same smaller towns and rural areas that form the backbone of the gilets jaunes movement.
Similarly, analysis tells us that the costs of achieving a zero-carbon economy by 2060 will be less than 1% of global GDP, and that the average impact on consumer prices will be trivial. But within that aggregate global total and those price averages, important distributive and transition effects will require careful management.
High carbon prices are a crucial policy tool to drive emissions reductions and limit harmful climate change. Far greater auto fuel efficiency in Europe than the US reflects much higher gasoline and diesel taxes. In industrial sectors such as steel, cement, and chemicals, we need carbon prices to unleash a market-driven search for least-cost emission reductions. In aviation, higher prices for conventional jet fuel would drive the rapid development of green alternatives. But imaginative policy design is essential to overcome political resistance and avoid adverse distributional effects.
Three ways forward should be considered.
First, to make carbon taxes popular, their economic benefits must be visible to all citizens. A large share of any further increase in gasoline or diesel taxes, or of the revenues derived from economy-wide carbon prices, could be used to fund a “carbon dividend.” If paid equally to all citizens, this would offset the regressive effects that new taxes alone might in some cases produce.
Second, we should pay attention to specific distributional effects and perceptions of fairness. As the demands of the gilets jaunes imply, it is unacceptable that the diesel they use to travel to work is far more heavily taxed than the jet fuel that business leaders will use to travel to Davos this January. If the global business elite is serious about action on climate change, it should advocate for an international agreement to impose a carbon price on conventional jet fuel, whether via an explicit tax or through a green-fuel mandate requiring a gradually rising proportion of zero-carbon bio or synthetic fuel. And if international agreement is impossible, they should support unilateral domestic action.
Third, governments must carefully manage the transition to higher carbon prices, in particular where taxes interact with volatile commodity prices. Within ten years, shifting to more efficient electric cars will almost certainly reduce the costs of road transport, benefiting rural and small-town car owners even more than city dwellers. And higher fuel taxes can speed the transition to that end point. But, as some of the French protestors argued, their focus is on financial survival until “the end of the month,” not on benefits a decade from now.
Governments must therefore focus explicitly on the pace of total price rises. Intended increases should be gradual and declared far in advance, and they should be delayed when oil prices and thus pre-tax fuel costs are sharply increasing. France’s possible 23% increase in diesel prices in only 15 months should have been interpreted as a political red flag; effective climate change policy does not require such rapid price increases.
The precise mix of policies must of course vary by country; but without more thoughtful approaches than what was attempted in France, action to address climate change will be dangerously constrained.
Le tasse sul carbonio alle barricate,
di Adair Turner
LONDRA – L’ombra dei gilet gialli, le cui proteste hanno imperversato la Francia per vari sabati prima di Natale, incombe dappertutto sui Governi, nelle politiche per combattere il cambiamento climatico. Di fronte alle violenze di strada, il Presidente Emmanuel Macron ha cancellato l’aumento che era stato previsto sulla tassa sul diesel. Le autorità degli altri paesi ne prenderanno nota, e non sorprende che i lobbisti dell’industria dell’auto e del petrolio stiano facendo pressioni perché si sia più prudenti.
Ma molti dimostranti non sono apertamente ostili alla iniziativa sul cambiamento climatico. Tra le molteplici richieste di questo movimento di strada dal basso e eterogeneo c’è la rivendicazione di tasse più alte sui carburanti della aviazione piuttosto che sui diesel. L’iniziativa per affrontare il cambiamento climatico, sosengono i partecipanti, viene perseguita a spese di coloro che sono meno nelle condizioni di sopportarne i costi.
Hanno un buon argomento. La politica di Macron è stata un esempio perfetto di come non imporre una tassa più elevata sul carbonio. Essa è stata introdotta con una considerazione insufficiente sul suo impatto sulla distribuzione del reddito e sul più ampio contesto economico e politico.
La misura ha combinato un graduale incremento delle tasse sia sulla benzina che sul diesel con incrementi aggiuntivi a breve termine alla tassa sul diesel in relazione agli effetti negativi dell’inquinamento locale. Assieme ai prezzi in crescita del petrolio greggio, questo ha portato i prezzi del diesel francese a crescere del 16% a npovembre, rispetto all’anno precedente. L’annuncio di un ulteriore aumento a gennaio del 2019 minacciava di portare quella crescita al 23%.
Si è trattato di un grande aumento imposto ai proprietari dei veicoli esistenti, che non potevano essere immediatamente sostituiti. E l’impatto è stato maggiore per le persone che vivono in aree rurali e in piccole città, dove le distanze di viaggio sono normalmente più lunghe e i trasporti pubblici sono meno disponibili. Inoltre, i benefici della migliorata qualità dell’aria in queste aree sono meno rilevanti che a Parigi e in altre grandi città.
Ai protestatari, queste sono sembrate politiche imposte da una classe dirigente fuori da ogni contatto con la realtà, molti dei cui membri hanno di recente goduto di un grande taglio sulle tasse dei ricchi, che è stato introdotto a seguito di una attività di lobbying dei dirigenti delle imprese sul Ministro delle Finanze, in una conferenza svoltasi a fianco del Festival dell’Opera di Aix-en-Provence. È difficile immaginare un approccio politicamente più insensibile nell prendere decisioni politiche.
Gli esperti e le autorità politiche, in relazione al cambiamento climatico, devono evitare di ripetere gli errori che già distorsero il loro approccio alla globalizzazione. I modelli economici ci hanno insegnato che un commercio ed una immigrazione più liberi aumenterebbero l’efficienza economica e il reddito procapite. Ma una sana economia dovrebbe anche averci insegnato che è inevitabile che ci siano perdenti e vincitori, con i perdenti – e i potenziali elettori populisti – spesso concentrati nelle stesse piccole città ed aree rurali che formano la spina dorsale del movimento dei gilet gialli.
Analogamente, l’analisi ci dice che il costo della realizzazione di un’economia a zero carbonio entro il 2060 sarà meno dell’1% del PIL globale, e che l’impatto medio sui prezzi dei consumatori sarà irrilevante. Ma all’interno di quel totale complessivo globale e di quei prezzi medi, importanti effetti distributivi e di transizione richiederanno una gestione attenta.
Alti prezzi del carbonio sono uno strumento politico cruciale per ottenere riduzioni delle emissioni e limitare il dannoso cambiamento climatico. Una efficienza assai superiore dei carburanti delle automobili in Europa rispetto agli Stati Uniti è la conseguenza di tasse più elevate sulla benzina e sul diesel. In settori industriali come l’acciaio, il cemento e i prodotti della chimica, abbiamo bisogno che i prezzi del carbonio liberino una ricerca ispirata dai mercati per riduzioni delle emissioni con i costi minimi. Nell’aviazione, prezzi più elevati per i carburanti dei jet spingerebbero ad un rapido sviluppo di alternative verdi. Ma un progetto di una politica creativa è essenziale per superare resistenze politiche ed effetti distributivi negativi.
Dovrebbero essere considerati tre modi di procedere.
Il primo, per rendere le tasse sul carbonio popolari, i loro benefici economici debbono essere visibili a tutti i cittadini. Una larga parte di ogni ulteriore incremento delle tasse sulla benzina o sul diesel, o delle entrate che provengono dai prezzi del carbonio sull’intera economia, potrebbero essere utilizzate per finanziare un “dividendo del carbonio”. Se distribuito equamente a tutti i cittadini, esso bilancerebbe gli effetti regressivi che in alcuni casi le nuove tasse da sole potrebbero produrre.
Il secondo, si dovrebbe porre attenzione ai particolari effetti distributivi e alle percezioni di ingiustizie. Come le richieste dei gilet gialli suggeriscono, è inaccettabile che il diesel che essi usano per andare al lavoro sia tassato molto più pesantemente del combustibile dei jet che i dirigenti di impresa useranno questo gennaio per andare a Davos. Se l’elite imprenditoriale globale è seria nella iniziativa sul cambiamento climatico, essa dovrebbe sostenere un accordo internazionale per imporre un prezzo del carbonio sui combustibili convenzionali per i jet, sia attraverso una esplicita tassa che attraverso un obbligo a combustibili verdi, attraverso la richiesta di una proporzione gradualmente crescente di combustibili a zero carbonio, biologici o sintetici. E se un accordo internazionale non è possibile, essi dovrebbero sostenere iniziative nazionali unilaterali.
Il terzo, i Governi dovrebbero in modo scrupoloso gestire la transizione verso prezzi del carbonio più alti, in particolare con tasse che interagiscano con i prezzi volatili della materia prima. Entro dieci anni, spostarsi verso macchine elettriche più efficienti ridurrà quasi certamente i costi del trasporto su strada, con benefici per i proprietari di autoveicoli delle zone rurali e delle piccole città anche maggiori di quelli dei residenti nelle città maggiori. E tasse più elevate sui combustibili possono accelerare la transizione a quell’esito finale. Ma, come hanno sostenuto alcuni dei partecipanti alle proteste francesi, loro si concentrano sulla sopravvivenza finanziaria entro “la fine del mese”, non sui benefici del prossimo decennio.
Di conseguenza, i Governi debbono concentrarsi esplicitamente sul ritmo degli aumenti totali del prezzo. Gli incrementi pianificati dovrebbero essere graduali e dichiarati con molto anticipo, e dovrebbero essere rinviati quando i prezzi del petrolio, e dunque i costi dei combustibili prima delle tasse, si stessero bruscamente accrescendo. Il possibile aumento dei prezzi del diesel in Francia di un 23% in soli 15 mesi, dovrebbe essere interpretato come un segnale di un indirizzo generale; una politica efficace per il cambiamento climatico non richiede tali rapidi incrementi dei prezzi.
La combinazione esatta di varie politiche dovrebbe ovviamente variare da un paese all’altro; ma senza approcci più riflettuti di quelli che sono stati attuati in Francia, l’iniziativa per affrontare il cambiamento climatico sarà pericolosamente limitata.
By mm
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