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La sfida dei buoni posti di lavoro, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 7 febbraio 2019)
Feb 7, 2019
The Good Jobs Challenge
CAMBRIDGE – Around the world today, the central challenge for achieving inclusive economic prosperity is the creation of sufficient numbers of “good jobs.” Without productive and dependable employment for the vast majority of a country’s workforce, economic growth either remains elusive, or its benefits end up concentrated among a tiny minority. The scarcity of good jobs also undermines trust in political elites, adding fuel to the authoritarian, nativist backlash affecting many countries today.
The definition of a good job obviously depends on a country’s level of economic development. It is typically a stable formal-sector position that comes with core labor protections such as safe working conditions, collective bargaining rights, and regulations against arbitrary dismissal. It enables at least a middle-class lifestyle, by that country’s standards, with enough income for housing, food, transportation, education, and other family expenses, as well as some saving.
There is much that individual enterprises all over the world can do to improve employment conditions. Large firms that treat their employees better – by providing them with higher pay, more autonomy, and greater responsibility – often reap benefits in the form of lower turnover, better worker morale, and higher productivity. As MIT’s Zeynep Ton has long argued, “good jobs” strategies can be as profitable to firms as they are to workers.
But the deeper problem is a structural one that goes beyond what firms can do on their own. Developed and developing countries alike are suffering today from a growing mismatch between the structure of production and the structure of the labor force. Production is becoming increasingly skill-intensive while the bulk of the labor force remains low-skilled. This generates a gap between the types of jobs that are created and the types of workers the country has.
Technology and globalization have conspired to widen that gap, with manufacturing and services becoming increasingly automated and digitized. While new technologies could have benefited low-skilled workers in principle, in practice technological progress has been largely labor-replacing. In addition, global trade and investment flows, and global value chains in particular, have homogenized production techniques around the world, making it very difficult for poorer countries to compete in world markets without adopting skill- and capital-intensive techniques similar to those of the advanced economies.
The result is the intensification of economic dualism. Every economy in the world today is divided between an advanced segment, typically globally integrated, employing a minority of the labor force, and a low-productivity segment that absorbs the bulk of the workforce, often at low wages and under poor conditions. The shares of the two segments may differ: developed countries obviously have a greater preponderance of highly productive firms. But, qualitatively, the picture looks quite similar in rich and poor countries – and produces the same patterns of inequality, exclusion, and political polarization.
Logically, there are only three ways to reduce the mismatch between the structure of productive sectors and that of the workforce. The first strategy, and the one that receives the bulk of policy attention, is investment in skills and training. If most workers acquire the skills and capabilities required by advanced technologies, dualism would eventually dissipate as high-productivity sectors expand at the expense of the rest.
Such human capital policies are of course important, but even when they are successful, their effects will be felt in the future. They do little to address labor-market realities at present. It is simply not possible to transform the labor force overnight. Besides, there is always the real risk that technology will advance faster than society’s ability to educate its labor-force entrants.
A second strategy is to convince successful firms to employ more unskilled workers. In countries where the skill gaps are not enormous, governments can (and should) nudge their successful firms to increase employment – either directly or through their local suppliers. Governments in developed countries also have a role to play in affecting the nature of technological innovation. Too often, they subsidize labor-replacing, capital-intensive technologies, rather than pushing innovation in socially more beneficial directions, to augment rather than replace less skilled workers.
Such policies are unlikely to make much difference to developing countries. For them, the main obstacle will remain that existing technologies allow insufficient room for factor substitution: using less-skilled labor instead of skilled professionals or physical capital. The demanding quality standards needed to supply global value chains cannot be easily met by replacing machines with manual labor. This is why globally integrated production in even the most labor-abundant countries, such as India or Ethiopia, relies on relatively capital-intensive methods.
This leaves a broad range of developing economies – from middle-income countries such as Mexico and South Africa to low-income countries such as Ethiopia – in a conundrum. The standard remedy of improving educational institutions does not yield near-term benefits, while the economy’s most advanced sectors are unable to absorb the excess supply of low-skilled workers.
Solving this problem may require a third strategy, which is perhaps the one that gets the least attention: boosting an intermediate range of labor-intensive, low-skilled economic activities. Tourism and non-traditional agriculture are the prime examples of such labor-absorbing sectors. Public employment (in construction and service delivery), long scorned by development experts, is another area that may require attention. But government efforts can go much further.
Such intermediate activities, chiefly non-tradable services carried out by small and medium-size enterprises, will not be among the most productive, which is why they are rarely the focus of industrial or innovation policies. But they may still provide significantly better jobs than the alternatives in the informal sector.
Government policy in developed and developing countries alike is too often preoccupied with boosting the most advanced technologies and promoting the most productive firms. But failure to generate good, middle-class jobs has very high social and political costs. Reducing those costs requires a different focus, geared specifically toward the kind of jobs that are aligned with an economy’s prevailing skill composition.
La sfida dei buoni posti di lavoro,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – Oggi nel mondo, la sfida centrale per realizzare una prosperità economica inclusiva è la creazione di un numero adeguato di “buoni posti di lavoro”. Senza una occupazione produttiva e sicura per la grande maggioranza della forza lavoro di un paese, o la crescita economica resta sfuggente, o i suoi benefici finiscono col concentrarsi attorno ad una minuscola minoranza. La scarsità di buoni posti di lavoro mina anche la fiducia nei gruppi dirigenti della politica, aggiungendo combustibile al contraccolpo autoritario e nativista che oggi influenza tanti paesi.
La definizione di buon posto di lavoro naturalmente dipende dal livello dello sviluppo economico di un paese. È tipicamente una posizione stabile nel settore ‘formale’ [1] che deriva da protezioni di base del lavoro quali le condizioni di sicurezza del lavoro, i diritti alla contrattazione collettiva e le regole contro i licenziamenti arbitrari. Consente uno stile di vita almeno da classe media, secondo gli standard di quel paese, con un reddito sufficiente per l’abitazione, il cibo, i trasporti, l’istruzione e altre spese familiari, così come qualche risparmio.
C’è molto che le imprese individuali in tutto il mondo possono fare per migliorare le condizioni dell’occupazione. Grandi imprese che trattano meglio i loro dipendenti – fornendo loro stipendi più elevati, maggiore autonomia e più grande responsabilità – spesso raccolgono i frutti nella forma di un turn-over più basso, di motivazioni maggiori per il lavoratore e di produttività più elevata. Come Zeynep Ton del MIT ha a lungo sostenuto, le strategie dei “buoni posti di lavoro” possono risultare proficue per le imprese come per i lavoratori.
Ma il problema più profondo è di tipo strutturale e va oltre quello che le imprese possono fare per loro conto. I paesi sviluppati come quelli in via di sviluppo soffrono oggi per una crescente discrepanza tra struttura della produzione e struttura della forza lavoro. La produzione sta diventando sempre più ad elevata intensità di competenze, mentre il grosso della forza lavoro resta con basse competenze. Questo genera un divario tra i tipi di lavoro che vengono creati e i tipi di lavoratori di cui un paese dispone.
La tecnologia e la globalizzazione hanno collaborato ad ampliare quel divario, con i settori manifatturieri e dei servizi che diventano sempre più automatizzati e digitalizzati. Mentre in linea di principio le nuove tecnologie avrebbero dovuto favorire i lavoratori con bassa professionalità, in pratica il progresso tecnologico è stato in larga parte un fattore di sostituzione del lavoro. In aggiunta, il commercio globale e i flussi degli investimenti, e in particolare le catene globali del valore, hanno omogeneizzato le tecniche di produzione in tutto il mondo, rendendo molto difficile per i paesi più poveri competere sui mercati globali senza adottare tecniche ad alta intensità di competenze e di capitale simili a quelle delle economie avanzate.
Il risultato è un potenziamento del dualismo economico. Ogni economia nel mondo odierno è divisa tra un segmento avanzato, tipicamente integrato al livello globale, che occupa una minoranza della forza lavoro, e un segmento a bassa produttività che assorbe il grosso della forza lavoro, spesso con bassi salari e in condizioni modeste. Le quote dei due segmenti possono differire: i paesi sviluppati ovviamente hanno una grande prevalenza di imprese altamente produttive. Ma, qualitativamente, il quadro sembra simile nei paesi ricchi e in quelli poveri – e produce gli stessi schemi di ineguaglianza, di esclusione e di polarizzazione politica.
Da un punto di vista logico, ci sono solo tre modi per ridurre l’incompatibilità tra la struttura dei settori produttivi e quella della forza lavoro. La prima strategia, e quella che riceve la massima attenzione delle autorità, è l’investimento nelle competenze e nella formazione. Se la maggioranza dei lavoratori acquisiscono la professionalità e le capacità richieste dalle tecnologie avanzate, il dualismo alla fine si dissiperebbe dato che i settori ad elevata produttività si espanderebbero a spese degli altri.
Tali politiche sul capitale umano sono naturalmente importanti, ma persino quando hanno successo, i loro effetti saranno percepiti nel futuro. Inoltre, c’è sempre il rischio reale che la tecnologia avanzi più veelocemente della capacità della società di educare la forza lavoro in ingresso.
Una seconda strategia è convincere imprese di successo ad occupare più lavoratori privi di competenze. In paesi nei quali i divari di produttività non sono enormi, i Governi possono (e dovrebbero) spingere le loro imprese di successo ad aumentare l’occupazione – sia direttamente che tramite i loro fornitori locali. Anche i Governi nei paesi sviluppati hanno un ruolo nell’influenzare la natura dell’innovazione tecnologica. Troppo spesso, concedono sussidi alla sostituzione del lavoro, alle tecnologie ad alta intensità di capitale, piuttosto che spingere l’innovazione in direzioni socialmente più benefiche, per rivalutare anziché sostituire i lavoratori con minori competenze.
È improbabile che tali politiche facciano molta differenza per i paesi in via di sviluppo. Per essi, il principale ostacolo rimarrà che le tecnologie esistenti non offrono spazio sufficiente per la sostituzione dei fattori: utilizzando lavoro con minori competenze anziché professionisti competenti o capitale fisico. Gli standard esigenti di qualità hanno bisogno di catene del valore dell’offerta globale che non possono facilmente essere soddisfatte sostituendo le macchine con il lavoro manuale. Questa è la ragione per la quale produzioni globalmente integrate persino nella maggioranza dei paesi che abbondano di forza lavoro, come l’India o l’Etiopia, si affidano a metodi a intensità di capitale relativamente elevata.
Questo lascia una vasta gamma di economie in via di sviluppo – dai paesi a medio reddito come il Messico e il Sudafrica a quelli a basso reddito come l’Etiopia – in uno stallo. I rimedi normali delle istituzioni che si occupano del miglioramento educativo non producono benefici a breve termine, mentre i settori più avanzati dell’economia sono incapaci di assorbire l’offerta in eccesso di lavoratori con bassa professionalità.
Risolvere questo problema potrebbe richiedere una terza strategia, che è forse quella che ottiene la minore attenzione: incoraggiare una gamma intermedia di attività economiche ad alta intensità di lavoro e con basse competenze. Il turismo e l’agricoltura non tradizionale sono i principali esempi di tali settori capaci di assorbire lavoro. L’occupazione pubblica (nelle costruzioni e nella fornitura di servizi), da tempo denigrata dagli esperti dello sviluppo, è un’altra area che può richiedere attenzione. Ma gli sforzi dei Governi possono andare molto oltre.
Tali attività intermedie, principalmente servizi che non finiscono nei commerci internazionali forniti da imprese di dimensioni piccole e medie, non saranno tra quelle maggiormente produttive, che è la ragione per la quale raramente provocano l’attenzione delle politiche industriali o dell’innovazione. Ma possono fornire posti di lavoro significativamente migliori del settore informale.
La politica dei Governi sia nei paesi sviluppati che in quelli in via di sviluppo è troppo spesso preoccupata di incoraggiare le tecnologie più avanzate e le imprese più produttive. Ma l’incapacità di generare buoni posti di lavoro, da classe media, ha costi sociali e politici molto alti. Per ridurre quei costi si richiede una diversa concentrazione, orientata verso un genere di posti di lavoro che siano allineati con la composizione delle competenze che prevalgono in un’economia.
[1] Per settore formale si intende quel settore che comprende posti di lavoro con orari normali e salari regolari, riconosciuti come fonti di reddito che possono consentire il pagamento delle tasse sul reddito, al contrario della casualità-mancanza di regole-mancanza di continuità del settore cosiddetto informale.
By mm
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