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Il dilemma dell’Unione Europea verso la Cina, di Philippe Legrain (da Project Syndicate, 5 aprile 2019)
Apr 5, 2019
The EU’s China Conundrum
LONDON – Europeans can’t agree on how to handle a rising China. While European Union leaders were gathering in Brussels recently to discuss a more assertive common approach, Chinese President Xi Jinping was visiting Rome. Xi was there to mark Italy’s independent endorsement of the Belt and Road Initiative (BRI), his $1 trillion pan-Eurasian infrastructure investment plan that aims to bolster China’s economic and political influence. So much for a unified EU stance.
How, then, should the EU engage with China? As the United States and China stumble toward a new Cold War, each wants the Europeans in their camp. US President Donald Trump’s administration barks at Europeans to follow its aggressive lead in confronting China over trade, technology, and security. Meanwhile, China woos the EU by pointing to their shared interest in defending the multilateral trading system, the Paris Agreement on climate change, and the Iran nuclear deal against Trump’s attacks.
Ideally, the EU ought to chart its own course. But as long as it remains weak and divided, it will struggle to do so.
Until recently, the EU considered China a strategic partner – and primarily a source of growth and jobs. But its new draft China strategy, developed by the European Commission and the EU’s External Action Service, is tougher and more nuanced. China is now regarded simultaneously as “a cooperation partner with whom the EU has closely aligned objectives, a negotiating partner with whom the EU needs to find a balance of interests, an economic competitor in pursuit of technological leadership, and a systemic rival promoting alternative models of governance.”
Like their American counterparts, albeit less vehemently, European policymakers increasingly fret about the challenge from an authoritarian, statist, and technologically dominant China. The centralization of power in Xi’s hands and the overtness of his “Made in China 2025” industrial policy, which seeks Chinese dominance in ten key high-tech sectors, have dashed earlier European hopes for political and economic liberalization. Europe’s politicians are increasingly receptive to business complaints that China is buying up EU firms and their technologies while denying reciprocal access to Chinese markets.
Given this, the EU ought to be a natural ally for the US in seeking to open Chinese markets and safeguard foreign investors’ intellectual property. But Trump has no time for allies, labels the EU “a foe,” and threatens a trade war with Europe over its huge trade surplus with the US, notably in cars. EU policymakers hate Trump’s unilateral protectionism and his “America First” worldview. And they don’t trust him, rightly believing that Trump could readily cut a deal with China at the EU’s expense. As a result, the EU is understandably loath to line up behind Trump’s China policy.
That provides an opening for China, which makes all the right noises about multilateralism and has a genuine interest – at least for now – in sustaining the open, rules-based international system. Furthermore, it engages seriously with the EU; Premier Li Keqiang is due in Brussels on April 9 for the annual EU-China summit. But at the same time, China is undermining the EU by negotiating with European governments bilaterally and playing them off against each other.
In this regard, China has established the “16+1” forum to engage with 16 countries in Central and Eastern Europe, 11 of which are EU members. Because these countries are poorer and are often treated as second-class Europeans by the likes of France and Germany, they particularly welcome China’s attention and investment.
China is also pouring funds into southern European economies that have been starved of investment since the eurozone crisis. It has invested in the port of Piraeus in Greece and Portuguese energy companies, and now plans to revamp the Italian port of Trieste. In total, 15 of the EU’s 28 member states have so far signed up to the BRI.
To be sure, Chinese investment in Europe is often beneficial, and increased trade and improved infrastructure are mutually advantageous. But, like the US Marshall Plan after World War II, the BRI also has a political dimension – namely, drawing Europe into China’s sphere of influence.
That raises fundamental long-term strategic questions. Does Europe’s future really lie primarily with Eurasia rather than with the West? If so, what would being China’s junior partner entail? And how, then, could Europe best advance its interests? Unfortunately, hardly anyone is posing these questions.
In the meantime, China’s bilateral approach to Europe enables it to divide and rule. When the French and German economy ministers recently proposed an EU industrial policy that would create European champions to rival Chinese (and American) giants, Portugal’s Socialist prime minister, António Costa, dismissed the idea. Costa also warned against EU plans to screen Chinese investment more stringently.
The EU is not only divided, but also weak. Although an economic colossus, the EU is a geopolitical dwarf ill-equipped for this new era of great-power competition.
True, a united EU can impose itself against lesser powers such as the United Kingdom, and hold its own with the US and China in purely economic terms. Its $19 trillion single market gives it huge clout in trade negotiations, competition policy, and setting regulations and standards.
But when economic policy intersects with foreign policy and security, the EU lacks the will and capacity to act strategically. Apart from France and the UK, which is leaving the EU, member governments lack a geopolitical mindset. The EU itself has no military power, and most of its members rely on the US for their defense. Moreover, the EU is increasingly a consumer of cutting-edge digital technologies developed elsewhere.
The upshot is that the EU finds itself caught between the US and China. It desperately needs to discover the sort of common purpose and strategic capacity that French President Emmanuel Macron seems to be almost alone in advocating. Until then, the EU will struggle to advance its interests and will be increasingly likely to fall victim to great-power plays.
Il dilemma dell’Unione Europea verso la Cina,
di Philippe Legrain
LONDRA – Gli europei non riescono a trovare un accordo su come fare i conti con una Cina in ascesa. Mentre i leader europei di recente si riunivano a Bruxelles per discutere di un approccio comune più determinato, il Presidente cinese Xi Jinping era in visita a Roma. Xi era lì per sottolineare l’appoggio indipendente dell’Italia alla Iniziativa per una Cintura e una Strada (BRI), il suo piano di investimenti infrastrutturale pan-euroasiatico da 1000 miliardi di dollari che mira a rafforzare l’influenza economica e politica della Cina. Il che la dice lunga a proposito di una presa di posizione unitaria dell’Unione Europea.
In che modo, dunque, l’UE dovrebbe impegnarsi con la Cina? Nel mentre gli Stati uniti e la Cina procedono d’inerzia verso una nuova Guerra Fredda, ciascuno vorrebbe gli europei dalla sua parte. L’Amminisatrazione del Presidente degli Stati Uniti Donald Trump ringhia agli europei di seguire la propria guida aggressiva dello scontro con la Cina sui temi del commercio, della tecnologia e della sicurezza. Nel frattempo la Cina fa la corte all’UE sottolineando il loro comune interesse a difendere dagli attacchi di Trump il sistema commerciale multilaterale, gli accordi di Parigi sul cambiamento climatico e l’accordo nucleare con l’Iran.
In teoria, l’UE dovrebbe tracciare un proprio indirizzo. Ma finché resta debole e divisa, farlo sarà duro.
Sino al periodo recente, l’UE considerava la Cina alla stregua di un partner strategico – e prima di tutto una fonte di crescita e di posti di lavoro. Ma la sua nuova bozza di strategia sulla Cina, elaborata dalla Commissione Europea e dal Servizio di Iniziativa Estera della UE, è più dura e più sfumata. La Cina è adesso considerata nello stesso tempo come “un partner di cooperazione con il quale l’UE ha obbiettivi precisamente definiti, un socio negoziale con il quale l’UE deve trovare un equilibrio di interessi, un competitore economico per il perseguimento di un primato tecnologico, e un rivale sistemico che promuove modelli alternativi di governo”.
Come i loro omologhi americani, sebbene con meno veemenza, gli uomini politici europei sono sempre più agitati per una sfida da parte di una Cina autoritaria, statalista e tecnologicamente egemone. La centralizzazione del potere nelle mani di XI e il significato manifesto della politica industriale “Made in China 2025”, che si propone il dominio cinese in dieci settori chiave dell’alta tecnologia, hanno fatto svanire le sperenze europee per una liberalizzazione politica ed economica. I politici europei sono sempre più attenti alle lamentele delle imprese secondo le quali la Cina sta facendo incetta di imprese dell’UE e delle loro tecnologie, mentre nega una reciprocità di accesso al mercato cinese.
Considerato questo, l’UE dovrebbe essere un alleato naturale per gli Stati Uniti nel tentativo di aprire i mercati cinesi e di salvaguardare la proprietà intellettuale degli investitori stranieri. Ma Trump non ha tempo per gli alleati, etichetta l’UE come “avversaria” e minaccia una guerra commerciale con l’Europa sul suo largo surplus commerciale con gli Stati Uniti, particolarmente sulle automobili. Le autorità europee disprezzano il protezionismo unilaterale di Trump e la sua visione del mondo da “America First”. E non hanno fiducia in lui, ritenendo giustamente che Trump potrebbe senza difficoltà fare un accordo commerciale con la Cina a spese dell’Unione Europea. Di conseguenza, l’UE è comprensibilmente riluttante ad allinearsi dietro alla politica di Trump sulla Cina.
Ciò fornisce una apertura alla Cina, che richiama la giusta attenzione sul multilateralismo ed ha un interesse genuino – almeno per il momento – nel sostenere un sistema internazionale aperto, basato su regole. Inoltre, essa si impegna seriamente con l’UE; il premier Li Keqiang è atteso il 9 aprile a Bruxelles per il summit annuale tra UE e Cina. Ma, nello stesso tempo, la Cina sta mettendo in difficoltà l’UE negoziando bilaterlamente con i Governi europei e mettendoli gli uni contro gli altri.
A questo proposito, la Cina ha istituito il Forum “16+1” per coinvolgere 16 paesi dell’Europa Centrale e Orientale, 11 dei quali sono membri dell’UE. Poiché questi paesi sono i più poveri e spesso trattati come europei di seconda classe da soggetti come la Francia e la Germania, essi accolgono con particolare piacere l’attenzione e gli investimenti della Cina.
La Cina sta anche riversando finanziamenti nelle economie dell’Europa meridionale che sono state private di investimenti sin dalla crisi dell’eurozona. Ha investito nel Porto del Pireo in Grecia e nelle società energetiche portoghesi, e adesso programma di rinnovare il Porto italiano di Trieste. Sino ad oggi, in totale, 15 stati membri su 28 dell’UE hanno sottoscritto l’Iniziativa per una Cintura ed una Strada (BRI). Ma, come il Piano Marshall dopo la Seconda Guerra Mondiale, il BRI ha anche una dimensione politica – precisamente, attrarre l’Europa nella sfera di influenza della Cina.
Questo solleva domande fondamentali di strategia a lungo termine. Il futuro dell’Europa si colloca davvero principalmente con l’Eurasia anziché con l’Occidente? Se così fosse, che cosa comporterebbe, essendo noi il partner minore della Cina? E come, poi, l’Europa potrebbe nel modo migliore tutelare i propri interessi? Sfortunatamente, quasi nessuno si sta ponendo queste domande.
Nello stesso tempo, l’approccio bilaterale dell Cina all’Europa le consente di dividere e comandare. Quando di recente i Ministri dell’Economia di Francia e Germania hanno proposto una politica industriale europea che creerebbe campioni europei in grado di competere con i giganti cinesi (e americani), il Primo Ministro del Portogallo Antònio Costa ha liquidato quell’idea. Costa ha anche messo in guardia contro i piani dell’UE per proteggersi in modo più stringente dagli investimenti cinesi.
L’UE non è solo divisa, è anche debole. Per quanto sia un colosso economico, l’UE è un nano geopolitico male equipaggiato per questa nuova epoca di competizione tra grandi potenze.
È vero, un’UE unita può imporsi contro potenze minori come il Regno Unito e fare la sua parte con gli Stati Uniti e la Cina in termini meramente economici. Il suo mercato unico da 19 mila miliardi di dollari le fornisce un ampio peso nei negoziati commerciali, nella politica della competizione e nella definizione di regolamenti e standard.
Ma quando la politica economica si interseca con la politica estera e della sicurezza, l’UE difetta della volontà e della capacità di agire strategicamente. Ad eccezione della Francia e del Regno Unito, che sta lasciando l’UE, i governi membri mancano di una mentalità geopolitica. L’UE in sé non ha una potenza militare, e la maggioranza dei suoi membri si basano sugli Stati Uniti per la loro difesa. Inoltre, l’UE è sempre più un consumatore di tecnologie digitali d’avanguardia sviluppate altrove.
Il risultato è che l’UE si ritrova catturata tra gli Stati Uniti e la Cina. Essa ha un bisogno disperato di scoprire qualcosa come uno scopo comune ed una capacità strategica che il Presidente francese Emmanuel Macron sembra essere quasi solo a sostenere. Sino ad allora, l’UE farà fatica ad avanzare i suoi interessi e sarà sempre più vittima dei giochi delle grandi potenze.
By mm
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