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Xi e Trump mancano le loro opportunità, di Jeffrey Frankel (da Project Syndicate, 21 marzo 2019)
Mar 21, 2019
Xi and Trump Miss Their Chance
CAMBRIDGE – President Donald Trump has postponed until at least April the supposed deadline for concluding the United States’ current trade negotiations with China. A good outcome for both sides would be reached if China agreed to protect property rights better and reduce the state’s role in its economy; the US agreed to strengthen national saving and public investment; and both sides agreed to reverse their recent tariff increases. Unfortunately, this is not the deal that is likely to materialize.
For starters, Trump fixates on the bilateral US merchandise trade deficit. The Chinese could probably deliver on the verifiable – but worthless – step of committing to buy more US soybeans, natural gas, and other commodities. But this would have little or no effect on the overall US trade balance, because the US would export less soybeans and natural gas to other countries. Congressional Democrats would rightly point out that the gain was illusory, again highlighting the irrelevance of bilateral trade balances. The more meaningful measure – the overall US trade deficit – widened last year, the predictable result of Trump’s budget-busting fiscal policy.
The US and other countries have more legitimate complaints against China regarding technology transfer and intellectual property rights. The effective way to pursue these grievances would have been in cooperation with allies, via multilateral institutions such as the World Trade Organization or the Trans–Pacific Partnership. But Trump has gone out of his way to take the opposite approach, making progress difficult.
It is not easy to detect a coherent rationale for US trade policy under Trump. If one exists, it most probably involves pushing China to restructure its economy by providing a greater role for the market, shrinking the state sector, and lessening pervasive government control. Certainly, this has been the overall approach of previous US administrations.
Generally speaking, pro-market reforms would tend to be in China’s interest, too – as many Chinese economists also recognize. A good example is government subsidies for steel mills and other heavy industry, particularly in the form of cheap loans from state banks. This was one component of China’s fiscal expansion in response to the global recession a decade ago. The subsidies left China with tremendous excess steel capacity – bad for economic efficiency and foreign competitors.
Although the Communist Party of China endorsed a pro-market shift in late 2013, little or no progress has been made since. On the contrary, it has become clear that President Xi Jinping is not interested in reducing the size or role of the state. Inefficient state-owned enterprises continue to enjoy easier access to bank loans than more dynamic private firms. Nicholas Lardy of the Peterson Institute for International Economics points out that Xi has rolled back market reforms. This may reflect Xi’s failure to appreciate the potential economic advantages of free markets, or his belief that maintaining political control over Chinese society is worth the economic cost.
The US has also long used free-market rhetoric in criticizing the renminbi’s exchange rate. Since 2003, US politicians have complained that the Chinese authorities intervene in the foreign-exchange market to keep the renminbi unfairly undervalued. Although the US objective was to help its companies compete against lower-cost Chinese producers, it pursued this under the guise of pressing for a market-determined exchange rate.
For ten years, this position made sense. But in 2014, market forces changed direction. Since then, the People’s Bank of China’s has had to spend almost $1 trillion to stem the depreciation of its currency. Had the PBOC let the market work, as US politicians demanded, the renminbi would have fallen even further.
Trump, as candidate and as president, has attacked China for manipulating the exchange rate. A strong renminbi is apparently still a key US demand in the current negotiations. The Chinese authorities, for their part, have no desire to let their currency fall freely. But all now recognize that the goal of stabilizing the renminbi’s exchange rate is no longer consistent with US rhetoric about reducing government influence and letting the market work.
The structural-reform component of the current US-China negotiations recalls similar talks with Japan three decades ago, which were prompted by congressional anger at the large US trade deficit with that country. In June 1990, under the Structural Impediments Initiative (SII), the Japanese government agreed to a detailed set of policy reforms requested by President George H.W. Bush’s administration.
The SII aimed to correct the bilateral trade deficit with more fundamental and effective measures than tariffs. Japan, for example, agreed to tighten enforcement of its competition laws, loosen ties among its keiretsu (industrial groupings), make it easier for large retail chains to open stores, and reduce the bias toward using land for rice farming. The US, meanwhile, agreed to domestic reforms intended to increase its household saving rate, reduce the tax bias toward debt-financed home ownership, and strengthen investment in education and training.
These reforms were designed to reduce the countries’ trade imbalances, especially by narrowing the gap in their national saving rates. But a noteworthy feature of SII was that both the US and Japan requested measures that would make the other’s economy more efficient.
As it happened, the “Japan threat” began to melt away soon after the SII, but not because of US or Japanese trade policy. Instead, Japan’s three-year financial bubble burst in 1990, and its economy has never quite recovered since.
Still, SII was a success, because it led to some modest steps toward mutually beneficial reforms and avoided destructive tariffs and quotas. In theory, it could serve as a useful model for the current China-US negotiations, if they were in similarly competent hands.
Unfortunately, the two countries’ leaders may not have such a firm grasp on economic principles. Xi appears to care only about maintaining political control, while Trump seems to care only about himself.
Xi e Trump mancano le loro opportunità,
di Jeffrey Frankel
CAMBRIDGE – Il Presidente Donald Trump ha rinviato almeno sino ad aprile la supposta scadenza per la conclusione dei negoziati in corso degli Stati Uniti con la Cina. Sarebbe un buon risultato per entrambi se la Cina concordasse di tutelare meglio i diritti di proprietà e riducesse il ruolo dello Stato nell’economia; se gli Stati Uniti concordassero di rafforzare il risparmio nazionale e l’investimento pubblico; se entrambi gli schieramenti concordassero di invertire i loro recenti aumenti tariffari. Sfortunatamente, non è questo l’accordo che è probabile si materializzi.
Innanzitutto, Trump è ossessionato dal deficit bilaterale commerciale sulle merci degli Stati Uniti. Probabilmente i cinesi potrebbero adempiere al passo verificabile – ma privo di valore – di impegnarsi a comprare più soia, più gas naturale ed altre materie prime statunitensi. Ma questo avrebbe un effetto scarso o nullo sulla bilancia commerciale complessiva, giacché gli Stati Uniti esporterebbero meno soia e gas naturale verso altri paesi. I democratici nel Congresso metterebbero giustamente in evidenza che il guadagno sarebbe stato illusorio, mettendo nuovamente in luce l’irrilevanza degli equilibri commerciali bilaterali. La misura più significativa – il deficit commerciale complessivo degli Stati Uniti – l’anno scorso si è ampliato, risultato prevedibile della politica fiscale disastrosa per il bilancio di Trump.
Gli Stati Uniti ed altri paesi hanno recriminazioni maggiormente legittime contro la Cina in materia di trasferimenti di tecnologie e di diritti della proprietà intellettuale. Il modo efficace per perseguire queste lamentele sarebbe stato in cooperazione con gli alleati, attraverso istituzioni internazionali come l’Organizzazione Mondiale del Commercio o la Cooperazione del Trans-Pacifico. Ma Trump se ne è andato per la sua strada con un approccio opposto, rendendo il progresso difficile.
Non è facile individuare una logica coerente per la politica commerciale degli Stati Uniti sotto Trump. Se ne esiste una, con molta probabilità essa comporta lo spingere la Cina a ristrutturare la sua economia assegnando un ruolo maggiore al mercato, riducendo il settore statale e diminuendo il controllo pervasivo del Governo. Di sicuro, questo è stato l’approccio complessivo delle precedenti Ammnistrazioni statunitensi.
Parlando in generale, riforme a favore del mercato tenderebbero ad essere nell’interesse anche della Cina – come riconoscono pure molti economisti cinesi. Un buon esempio sono i sussidi del Governo per le acciaierie e altre industrie pesanti, particolarmente nella forma di prestiti convenienti da parte delle banche statali. Questa è stata una componente della espansione della finanza pubblica della Cina in risposta alla recessione globale del decennio socrso. I sussidi hanno lasciato la Cina con un tremendo eccesso di acciaio – negativo per l’efficienza economica e per i competitori stranieri.
Sebbene sulla fine del 2013 il Partito Comunista Cinese abbia sostenuto una svolta a favore del mercato, da allora si è registrato poco o nessun progresso. Al contrario, è diventato chiaro che il Presidente Xi Jinping non è interessato a ridurre la dimansione o il ruolo dello Stato. Imprese inefficienti di proprietà statale continuano a godere di un accesso facilitato ai prestiti delle banche rispetto a più dinamiche imprese private. Nicholas Lardy del Peterson Institute mette in evidenza che Xi ha ridotto le riforme del mercato. Questo può riflettere l’incapacità di Xi nell’apprezzare i potenziali vantaggi economici dei mercati liberi, oppure la sua convinzione che mantenere il controllo politico sulla società cinese valga il suo costo economico.
Gli Stati Uniti hanno a lungo usato la retorica del libero mercato per criticare il tasso di cambio del renmimbi. Dal 2003, i politici statunitensi si sono lamentati per il fatto che le autorità cinesi intervengono sul mercato dei cambi per mantenere il renmimbi ingiustamente sottovalutato. Sebbene l’obbiettivo degli Stati Uniti fosse aiutare le loro società a competere con i produttori cinesi con costi inferiori, essi lo hanno perseguito nella forma di una spinta per un tasso di cambio determinato dal mercato.
Per dieci anni questa posizione ha avuto senso. Ma nel 2014, le forze del mercato hanno cambiato indirizzo. Da allora, la Banca del Popolo della Cina ha docuto spendere quasi mille miliardi di dollari per tamponare la svalutazione della sua moneta. Se la Banca del Popolo della Cina avesse lasciato funzionare il mercato, il renmimbi sarebbe caduto anche maggiormente.
Trump, come candidato e come Presidente, ha attaccato la Cina per la manipolazione del tasso di cambio. Un forte renmimbi è ancora in apparenza una richiesta cruciale degli Stati Uniti nei negoziati in corso. Le autorità cinesi, da parte loro, non hanno alcun desiderio che la loro valuta cada liberamente. Ma tutti adesso riconoscono che l’obbiettivo di stabilizzare il tasso di cambio del renmimbi non è più coerente con la retorica statunitense sulla riduzione dell’influenza governativa e sul consentire al mercato di operare.
La componente di riforma strutturale dei negoziati tra Stati Uniti e Cina, ricorda simili colloqui con il Giappone di tre decenni fa, che vennero spinti dalla rabbia del Congresso per l’ampio deficit commerciale degli Stati Uniti con quel paese. Nel giugno del 1990, dinanzi alla Iniziativa sugli Ostacoli Strutturali (SII), il Governo giapponese concordò un dettagliato complesso di riforme politiche su richiesta della Amministrazione del Presidente George H. W. Bush.
L’obbiettivo del SII era correggere il deficit commerciale bilaterale con misure più importanti ed efficaci delle tariffe. Ad esempio, il Giappone concordò di restringere l’applicazione delle sue leggi sulla competizione, di allentare i legami all’interno dei suoi keiretsu (raggruppamenti industriali), di rendere più facile per ampie catene di vendita al dettaglio l’apertura di negozi e di ridurre le condizioni di favore nell’uso del territorio per le aziende del settore risicolo. Nel contempo, gli Stati Uniti si accordarono per riforme interne indirizzate ad aumentare i suoi tassi di risparmio delle famiglie, ridurre i suoi orientamenti fiscali a favore della proprietà di abitazioni finanziate col debito e rafforzare gli investimenti sull’istruzione e la formazione.
Queste riforme vennero concepite per ridurre gli squilibri commerciali dei paesi, in particolare restringendo il divario nei loro tassi di risparmio nazionali. Ma una caratteristica degna di nota del SII fu che sia gli Stati Uniti che il Giappone richiesero misure che avrebbero reso più efficiente l’economia dell’altro.
Quando ciò avvenne, la “minaccia giapponese” cominciò a dissolversi, ma non a causa delle politiche commerciali statunitensi o giapponesi. Nel 1990 scoppiò, invece, la bolla finanziaria triennale del Giappone, e la sua economia non si è più ripresa da quel momento.
Eppure, il SII fu un successo, giacché portò a qualche passo modesto nella direzione di riforme reciprocamente benefiche ed evitò distruttive tariffe e quote di importazione. In teoria, ciò potrebbe costituire un modello utile per gli attuali negoziati tra Cina e Stati Uniti, se essi fossero in mani similmente competenti.
Sfortunatamente, i leader dei due paesi forse non hanno una tale ferma padronanza dei principi economici. Xi appare preoccuparsi soltanto di mantenere il controllo politico, mentre Trump sembra preoccuparsi soltanto di sé stesso.
By mm
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