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É venuto il tempo di una tassa globale sulle emissioni di carbonio, di Mat Persson (da Project Syndicate, 1 maggio 2019)
May 1, 2019
The Time Has Come for a Global Carbon Emissions Tax
STOCKHOLM – The problem is staggering, even existential. Global emissions of greenhouse gases – especially carbon dioxide – are rapidly driving up global temperatures, transforming life as we know it. If those temperatures reach 2oC above pre-industrial levels, scientists warn, the results will be catastrophic. An international conference is called, under the auspices of the United Nations. Politicians declare that the world must curb CO2 emissions to avoid exceeding the 2oC threshold. And then nothing substantial happens.
The 2015 UN climate conference in Paris was supposed to be different. It produced a document, signed by 197 parties, containing general guidelines for climate policy and memorializing a global commitment finally to address the problem. As usual, however, emissions have continued to rise steadily, increasing the concentration of atmospheric CO2 at an alarming rate. Last year’s climate conference in Katowice, Poland – which focused on making the Paris commitments more specific and binding – did nothing to change this.
The reason UN climate conferences keep failing is straightforward: their agendas – centered on voluntary, quantitative targets – are fundamentally flawed.
Agreeing to quantitative, universally applied emissions-reduction targets at a UN conference is easy. But countries automatically regard adherence to those targets as a sacrifice: in the effort to reduce emissions by x tons, we would lose y million jobs, and GDP will fall by $z billion. Because there are no actual sanctions or punishment for non-compliance, when push comes to shove, governments can simply change their minds.
Even if a government does try to uphold its commitments, say, by imposing new regulations on high-emitting industries, it may not obtain the desired results. Businesses, too, want to avoid making any sacrifices, so they will seek any way to avoid regulations, including bribing government officials to look the other way.
Questions of fairness can further weaken incentives to fulfill UN climate commitments. Why should a poor developing country make the same reduction, whether in absolute or proportional terms, as a rich Western country? After all, on their path to high-income status, Western economies emitted with abandon.
Poor countries not only face constraints on development that their rich counterparts never did; it is also much harder for them to cover the costs of creating a low-carbon economy. Compensation is discussed, but countries consistently fail to agree on who should receive how much support, and who should pay. So the debate is pushed to the next conference. Meanwhile, the volume of atmospheric CO2 keeps increasing.
The voluntary quantitative restrictions that underpin the UN climate agenda amount to a weak foundation for a solution to the crisis. A better approach would begin with a uniform tax on CO2 emissions worldwide – say, $100 per ton.
Virtually all economists agree that, from an economic perspective, such a tax would create a much firmer foundation for climate action, not least because it would generate immediate revenues for governments. A global tax would also be politically more feasible than national measures – such as the French fuel tax that triggered widespread protests against President Emmanuel Macron – because consumers would not bear the full cost.
To be sure, prices for consumers would still rise, with the precise amount depending on the price sensitivity of supply and demand. If the supply of oil were completely inelastic (that is, if the world had a fixed number of wells from which oil could be pumped at no cost), the market price would fall by exactly the amount of the tax. In such a scenario, the full cost of the tax would be borne by the owners of the oil wells.
But supply is not completely inelastic. If the market price is high, new oil deposits (with higher extraction costs) will be developed; if it is low, some existing production will be closed down. The extent to which oil companies adjust to shifting demand will thus shape the effect of a global CO2 tax on consumer prices.
Because supply is not completely elastic, either, producers and consumers would share the burden of the CO2 tax, meaning that both would have an incentive to reduce their fossil-fuel production and use – and thus their emissions. If the billions of dollars in new tax revenue, at least partly funded by oil producers, were channeled toward broadly beneficial or otherwise popular investments, voters might be more than accepting of a CO2 tax.
A CO2 tax would also go a long way toward resolving the corruption problem raised by quantitative emissions restrictions, because governments would have less incentive to accept bribes from companies, especially if officials are held accountable for meeting revenue targets. Even governments that are skeptical about climate change might find the added revenues sufficiently appealing to support the tax. In this sense, a CO2 tax is “incentive compatible”: all governments – corrupt or honest, dictatorial or democratic, climate skeptic or climate leader – have a motive to impose and enforce it (provided that all other countries do the same).
As for fairness, the issue would be resolved in an ad hoc way: all oil-consuming countries, rich or poor, would receive tax revenue that is partly covered by oil-producing countries, which include the richest (and, in some cases, most corrupt) economies in the world. This might not be the optimal way of redistributing wealth across countries, but it is a feasible one. And the inclusion of any element of redistribution could ease resistance to climate action among developing countries frustrated by the advantages enjoyed by their wealthier counterparts.
The next UN climate conference will take place in Santiago, Chile, in December. That gives the world eight months to prepare a new agenda focused on coordinating a worldwide CO2 tax. Oil-producing countries will vote against it, because it would be much harder to avoid implementing than current commitments. But if most of the international community stands behind the measure, a UN conference could, at long last, bring genuine progress toward reducing global emissions and curbing climate change.
É venuto il tempo di una tassa globale sulle emissioni di carbonio,
di Mat Persson
STOCCOLMA – Il problema è sconvolgente, addirittura esistenziale. Le emissioni globali dei gas serra – specialmente l’anidride carbonica – stanno rapidamente alzando le temperature globali, trasformando la vita come la conosciamo. Se quelle temperature raggiungono i 2 gradi centigradi sopra i livelli preindustriali, mettono in guardia gli scienziati, i risultati saranno catastrofici. Viene convocata una conferenza internazionale, sotto gli auspici delle Nazioni Unite. I politici dichiarano che il mondo deve tenere a freno le emissioni di CO2 per evitare che eccedano la soglia dei 2 gradi centigradi. E poi non avviene niente di sostanziale.
Si pensava che la Conferenza sul clima di Parigi delle Nazioni Unite (NU) fosse stata diversa. Essa produsse un documento, firmato da 197 partecipanti, che conteneva linee guida generali e finalmente stabiliva un impegno globale per affrontare il problema. Come al solito, tuttavia, le emissioni hanno continuato regolarmente a salire, accrescendo ad un ritmo allarmante le concentrazioni si CO2 nella atmosfera. L’anno scorso la Conferenza a Katowice, in Polonia – che si era concentrata nel rendere gli impegni di Parigi più precisi e vincolanti – non ha fatto niente per modificare questa situazione.
La ragione per la quale le conferenze delle NU continuano a fallire è chiara: le loro agende – centrate su obbiettivi volontari e quantitativi – sono fondamentalmente difettose.
Concordare su obbiettivi quantitativi di riduzione delle emissioni universalmente applicati presso una conferenza delle NU è facile. Ma i paesi automaticamente considerano l’adesione a quegli obbiettivi come un sacrificio: nello sforzo di ridurre le emisioni di x tonnellate, noi perderemmo y posti di lavoro e il PIL cadrà per z miliardi di dollari. Poiché non vi sono alcune sanzioni o punizioni nel caso di non ottemperanza, quando è il momento di agire, semplicemente i Governi possono modificare i loro punti di vista.
Anche se un Governo cerca per davvero di confermare i suoi impegni, ad esempio, imponendo nuovi regolamenti sulle industrie ad alte emissioni, può non ottenere i risultati desiderati. Anche le imprese vogliono evitare di fare qualsiasi sacrificio, cosicché cercheranno in ogni modo di eludere i regolamenti, compresa la corruzione dei dirigenti del Governo affinché distolgano lo sguardo.
Dubbi sulla giustizia possono ulteriormente indebolire gli incentivi a onorare gli impegni sul clima delle NU. Perché un paese povero in via di sviluppo dovrebbe operare la stessa riduzione, sia in termini assoluti che proporzionali, di un ricco paese occidentale? Dopo tutto, nel loro percorso verso una condizione di redditi elevati, le economie occidentali hanno prodotto emissioni senza alcun senso del limite.
I paesi poveri non solo sono alle prese con limitazioni allo sviluppo che le loro controparti ricche non hanno mai accettato; è anche molto più difficile per loro coprire i costi della creazione di una economia a basso contenuto di carbonio. Vengono discusse le compensazioni, ma regolarmente i paesi non riescono a trovarsi d’accordo su chi dovrebbe ricevere tanto sostegno e su chi dovrebbe pagarlo. Dunque il dibattito è rimandato alla conferenza successiva. Nel frattempo, il volume della anidride carbonica in atmosfera continua a crescere.
Le restrizioni quantitative volontarie che sorreggono l’agenda sul clima delle NU sono un fondamento fragile per una soluzione della crisi. Un approccio migliore potrebbe avviarsi con una tassazione uniforme sulle emissioni di anidride carbonica in tutto il mondo – ad esempio, 100 dollari per tonnellata.
Sostanzialmente tutti gli economisti concordano che, da un punto di vista economico, una tale tassa creerebbe una base assai più solida per l’iniziativa sul clima, non da ultimo perché genererebbe entrate immediate per i governi. Una tassazione globale sarebbe anche politicamente più fattibile di misure nazionali – come la tassa francese sui combustibili che ha innescato proteste generalizzate contro il Presidente Emmanuel Macron – perché l’intero costo non ricadrebbe sulle spalle dei consumatori.
Di sicuro, i prezzi per i consumatori crescerebbero ancora, esattamente per la quantità dipendente dalla sensibilità del prezzo all’offerta e alla domanda. Se l’offerta di petrolio fosse completamente anelastica (ovvero, se il mondo avesse un numero stabilito di pozzi dai quali il petrolio potrebbe essere estratto senza alcun costo), il prezzo di mercato calerebbe esattamente dell’ammontare della tassa. In tale scenario, il costo intero della tassa sarebbe sostenuto dai proprietari dei pozzi di petrolio.
Ma l’offerta non è completamente anelastica. Se il prezzo di mercato è alto, saranno attivati nuovi depositi di petrolio (con costi di estrazione più elevati); se è basso, saranno chiuse alcune produzioni esistenti. La misura nella quale le società petrolifere si adeguano agli spostamenti della domanda, darà quindi forma all’effetto di una tassa globale sull’anidride carbonica sui prezzi al consumo.
Poiché l’offerta non è completamente elastica, sia i produttori che i consumatori condividerebbero il peso della tassa sulla CO2, con il risultato che entrambi avrebbero un incentivo a ridurre le loro produzioni e i loro usi dei combustibili fossili – e quindi le loro emissioni. Se i miliardi di dollari delle nuove entrate dalla tassazione, almeno in parte finanziate dai produttori di petrolio, fossero incanalati verso investimenti generalmente vantaggiosi o comunque popolari, gli elettori potrebbero essere più ben disposti verso una tassa sull’anidride carbonica.
Una tassa sulla CO2 aiuterebbe anche molto nella soluzione del problema della corruzione sollevato dalle restrizioni quantitative delle emissioni, perché i Governi avrebbero minori incentivi ad accettare mazzette dalle società, specialmente se i dirigenti fossero ritenuti responsabili del raggiungimento degli obbiettivi delle entrate. Persino i governi che sono scettici sul cambiamento climatico potrebbero trovare le entrate aggiuntive sufficientemente allettanti per appoggiare la tassa. In questo senso una tassa sulla CO2 è “a prova di incentivi”: tutti i Governi – corrotti o onesti, dittatoriali o democratici, scettici sul cambiamento del clima o in prima linea nel combatterlo – hanno un motivo per imporla e farla rispettare (ammesso che tutti gli altri paesi facciano lo stesso).
Quanto alla giustizia, la questione sarebbe risolta con una modalità ad hoc: tutti i paesi che consumano petrolio, ricchi o poveri, riceverebbero le entrate fiscali che sarebbero in parte coperte dai paesi che producono petrolio, includendo le economie più ricche (e in alcuni casi più corrotte) del mondo. Potrebbe non essere la soluzione ottimale per la redistribuzione della ricchezza tra i paesi, ma sarebbe una soluzione fattibile. E l’inclusione di un qualche elemento di redistribuzione potrebbe attenuare la resistenza ad una iniziativa sul clima tra i paesi in via di sviluppo frustrati dai vantaggi goduti dai loro omologhi più ricchi.
A dicembre avrà luogo la prossima conferenza sul clima delle NU a Santiago del Cile. Il mondo ha otto mesi per preparare una nuova agenda concentrata sul coordinamento di una tassa globale sulla CO2. I paesi produttori di petrolio voteranno contro di essa, perché sarebbe più difficile evitare di metterla in atto rispetto agli impegni attuali. Ma se la maggioranza della comunità internazionale prendesse posizione a favorte di questa misura, una conferenza delle NU potrebbe, finalmente, fare un genuino progresso nella riduzione globale delle emissioni e nel mettere a freno il cambiamento climatico.
By mm
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