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Una politica industriale per i buoni posti di lavoro, di Dani Rodrik e Charles Sabel (da Project Syndicate, 8 maggio 2019)
May 8, 2019
An Industrial Policy for Good Jobs
CAMBRIDGE – In developed and developing countries alike, a combination of technological and economic forces has created a segment of advanced production, concentrated in metropolitan areas, that now co-exists with a mass of relatively less productive activities and communities. This productive dualism lies behind many contemporary ills: rising inequality and exclusion, loss of trust in governing elites, and growing electoral support for authoritarian populists. But much of the policy discussion today focuses on solutions that miss the true source of the problem.
For example, redistribution through taxes and fiscal transfers accepts the productive structure as given, and merely ameliorates the results through handouts. Likewise, investments in education, universal basic income, and social wealth funds seek to strengthen the workforce’s endowments, without ensuring that better endowments will be put to productive use. Meanwhile, job guarantees and Keynesian demand management offer little in the way of improving the mix of jobs.
To be sure, we need many of these policies. But they will work best – and in the long run perhaps only – with a new set of “productivist” measures that intervene directly in the real economy, targeting the expansion of productive employment.
The strategy we have in mind would comprise three mutually reinforcing components: an increase in the skill level and productivity of existing jobs, by providing extension services to improve management or cooperative programs to advance technology; an increase in the number of good jobs by supporting the expansion of existing, local firms or attracting investment by outsiders; and active labor-market policies or workforce-development programs to help workers, especially from at-risk groups, master the skills required to obtain good jobs.
None of these three components is novel, and elements of each can be found in actual government programs. But existing policies are typically rooted in regulatory frameworks that work poorly under conditions of high uncertainty. What is a good job? How many can be reasonably created? How do technological and other firm-level choices influence job creation? Which complementary policy levers are available? How can that set of instruments be expanded?
These are necessarily local, contextual questions. They can be answered, and periodically revised, only through an iterative process of strategic interaction between public agencies and private firms. A common theme that emerges from studies of so-called place-based policies, such as regionally targeted employment subsidies and infrastructure investment, is the heavily contingent nature of success. Few policies work off the shelf and reliably across diverse settings.
Competitions among states and localities to attract large employers with tax and other subsidies work especially badly. Recent high-profile deals for Foxconn and Amazon, in Wisconsin and New York respectively, have blown up. In addition to being lopsided, they were predicated on a stable environment, reflected in fixed and detailed contractual terms. When Foxconn faced changes in demand and technology, and Amazon confronted unexpected political fallout, there was insufficient room for revision or renegotiation.
Governance regimes must fully recognize the provisional, iterative nature of any effective policy framework. Fortunately, the principles on which such regimes can be constructed do not need to be invented from scratch. They can be borrowed from innovative governance arrangements that firms, regulators, and other public agencies have already developed in other spheres.
In a recent paper, we provide detailed illustrations from two domains: the nurturing of technologies by the Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) and its offshoot, the Advanced Research Projects Agency-Energy (ARPA-E) in the US, and the environmental regulation of dairy farming in Ireland.
Under extreme uncertainty, none of the parties – neither regulators nor firms – have reliable information about the possibilities and costs of adjustment in the medium term, and only vague conjectures regarding future possibilities. The response – in innovation promotion, environmental regulation, food safety, and civil aviation among other areas – is the creation of an information-exchange regime that ties ongoing specification of goals to continuing exploration of new solutions.
In the European Union, for example, the regulator establishes “good water” as an ambitious, open-ended outcome. The regulated entities and affected parties – firms and farms, member states, local governments, civil-society actors – are obligated to make plans to achieve the goals and to report results regularly. Penalties are imposed for failure to report honestly, or for persistent failure to achieve feasible results (as demonstrated by others in a similar position). These methods are not self-policing. Like all institutions, they can be corrupted or degraded. But with proper public oversight, they work when conventional approaches fail.
Apart from a few notably successful community college training programs, such governance arrangements have not been deployed in pursuit of good jobs. But they can be adapted to that end. The concept of a “good job,” like clean water, is imprecise and needs to be operationalized in a way that is both evolving and context-dependent. A good-jobs strategy could be introduced in four steps.
First, by legislation or other means, the government commits to address the problem of bad jobs, creates an inter-agency body to review and prompt improvement of regulatory responses, and provides funds and authority for voluntary programs. Second, regulators currently overseeing areas directly affecting job abundance and quality – vocational training, agricultural and manufacturing extension, standard setting, and the like – introduce governance mechanisms that not only induce innovation, but also anticipate the need for support services to help vulnerable actors comply with increasingly demanding requirements. The requirements could take different forms, including specific employment quantity targets and/or standards.
Third, where current regulatory authority doesn’t reach, the government creates volunteer, public-private programs to advance the frontiers of technology and organization, or – perhaps more important – provides support services and possibly subsidies to help low-productivity/low-skill firms move to the advanced sector. Finally, conditional on the success of voluntary arrangements, the scope of these practices would gradually be made obligatory for non-participating firms, starting with mandatory submission of credible plans for improving the quality and quantity of jobs.
An attractive feature of the good-jobs strategy we propose is that the same institutions of interactive governance that enable the parties to specify and solve the problems they face under uncertainty also enable them to develop the trust and mutual reliance they need to deepen and broaden their efforts. The broad coalition needed for the approach to succeed need not already exist; it can and will likely be the result of pursuing the strategy. Trust and new alliances are as much – or more – the outcome of joint problem-solving as its preconditions.
Una politica industriale per i buoni posti di lavoro,
di Dani Rodrik e Charles Sabel
CAMBRIDGE – Nei paesi sviluppati come in quelli in via di sviluppo, una associazione di fattori tecnologici ed economici ha creato un segmento di produzione avanzata, concentrata nelle aree metropolitane, che adesso coesiste con una massa di attività e di comunità relativamente meno produttive. Questo dualismo produttivo è alla base di molti malanni contemporanei: la crescente ineguaglianza e l’esclusione, la perdita di fiducia nei gruppi dirigenti al governo e il crescente sostegno elettorale a populismi autoritari. Ma gran parte del dibattito politico odierno si concentra su soluzioni alle quali sfugge la vera origine del problema.
Ad esempio, una redistribuzione attraverso le tasse e i trasferimenti di finanza pubblica accetta la struttura produttiva come data, e si limita a migliorarne i risultati attraverso sussidi. Allo stesso modo, gli investimenti nell’istruzione, un reddito minimo garantito per tutti e i finanziamenti al benessere sociale cercano di rafforzare le dotazioni della forza lavoro, senza assicurare che migliori dotazioni vengano collocate in usi produttivi. Allo stesso tempo, le garanzie di posti di lavoro e la gestione keynesiana della domanda offrono poco nel senso di migliorare la varietà dei posti di lavoro.
Abbiamo sicuramente bisogno di molte di queste politiche. Ma esse funzioneranno nel migliore dei modi – e nel lungo termine forse alla condizione imprescindibile – con un nuovo complesso di misure “produttivistiche” che intervengano direttamente nell’economia reale, con l’obbiettivo di una espansione dell’occupazione produttiva.
La strategia che abbiamo in mente comprende tre componenti che si rafforzano reciprocamente: un aumento del livello di competenza e produttività dei lavori esistenti, consentendo un ampliamento dei servizi per il miglioramento della gestione o programmi cooperativistici per far avanzare la tecnologia; un aumento del numero dei buoni posti di lavoro sostenendo l’ampliamento di quelli esistenti, delle imprese locali o attraendo investimenti dall’esterno; infine politiche attive del mercato del lavoro o programmi di sviluppo della forza lavoro per aiutare i lavoratori, in particolare nei gruppi a rischio, a impossessarsi delle competenze richieste per l’ottenimento di buoni posti di lavoro.
Nessuna di queste tre componenti è originale e elementi di ciascuna possono essre trovati negli attuali programmi governativi. Ma le politiche esistenti sono normalmente radicate in modelli regolamentari che operano modestamente in condizioni di elevata incertezza. Cosa è un buon posto di lavoro? Quanti se ne può creare ragionevolmente? Quanto le scelte tecnologiche e altre scelte al livello di impresa influenzano la creazione di posti di lavoro? Quali leve politiche complementari sono disponibili? Come può essere ampliato questo complesso di strumenti?
Ci sono domande contestuali necessariamente locali. Ad esse si può rispondere, e possono essere periodicamente aggiornate, solo alla condizione di un processo ripetitivo di interazione strategica tra agenzie pubbliche e imprese private. Un tema comune che emerge dagli studi delle cosiddette politiche mirate al territorio, quali i sussidi all’occupazione mirati su base regionale e gli investimenti in infrastrutture, è la natura pesantemente fortuita del successo. Poche politiche funzionano a prescindere dal contesto e in modo affidabile in ambienti differenti.
Particolarmente male funziona la competizione tra gli Stati e le comunità locali per attrarre grandi datori di lavoro con le tasse ed altri sussidi. Recenti accordi assai impegnativi per Foxconn ed Amazon, rispettivamente nel Wisconsin e a New York, sono saltati. Oltre ad essere squilibrati, essi venivano previsti in un contesto stabile, che si rifletteva in termini contrattuali fissi e dettagliati. Quando Foxconn si è trovata dinanzi a mutamenti nella domanda e nella tecnologia, ed Amazon si è misurata con inattese ricadute negative sul piano politico, non c’erano spazi sufficienti per la revisione o la rinegoziazione.
I modelli di governance debbono riconoscere pienamente la natura provvisoria e ripetitiva di ogni efficace schema politico. Fortunatamente, i principi sui quali tali modelli possono essere costruiti non hanno bisogno di essere inventati di sana pianta. Essi possono essere presi a prestito da soluzioni di governance che le imprese, i regolatori ed altre agenzie pubbliche hanno già sviluppato in altre sfere.
In uno studio recente, forniamo illustrazioni dettagliate su due settori: la promozione di tecnologie da parte della Agenzia sui Progetti di Ricerca Avanzata della Difesa (DARPA) e il suo ramo, l’Agenzia sui Progetti di Ricerca Avanzata – Energia (ARPA-E) negli Stati Uniti e il regolamento ambientale della agricoltura nel settore caseareio in Irlanda.
In condizioni di estrema incertezza, nessuna delle parti – né i regolatori né le imprese – hanno informazioni affidabili sulle possibilità e i costi delle correzioni nel medio termine, e dispongono soltanto di congetture vaghe a riguardo delle possibilità future. La risposta – nella promozione dell’innovazione, nei regolamenti ambientali, nella sicurezza degli alimenti e, tra le altre aree, nella aviazione civile – è la creazione di un regime di scambio di informazioni che collega la ininterrotta specificazione degli obbiettivi alla continua esplorazione di nuove soluzioni.
Nell’Unione Europea, ad esempio, il regolatore definisce la “buona acqua” come un risultato ambizioso, a risposte variabili. Le istituzioni della regolamentazione e le parti interessate – imprese e aziende agricole, stati membri, governi locali, soggetti della società civile – sono tenuti a fare piani per la realizzazione degli obbiettivi e a resocontare regolarmente i risultati. Sono previste penalità per coloro che non presentano resoconti onesti, o per la persistente incapacità a realizzare risultati fattibili (come confermati da altri in una posizione simile). Questi metodi non corrispondono ad una auto-regolamentazione. Come tutte le istituzioni, esse possono essere corrotte o deteriorate. Ma con una adeguata sorveglianza pubblica, esse funzionano quando gli approcci convenzionali non sono sufficienti.
A parte pochi notevoli successi di programmi di centri di formazione professionale, tali soluzioni di governance non sono state messe in atto nel perseguimento di buoni posti di lavoro. Ma possono essere adattati a tal fine. Il concetto di “buon posto di lavoro”, come quello di acqua pulita, è impreciso e richiede di essere reso operativo in un modo che è sia evoliutivo che dipendente dal contesto. Una strategia di buoni posti di lavoro può essere introdotta in quattro passaggi.
Il primo, sulla base della legislazione e di altri mezzi, il governo si impegna ad affrontare il problema dei cattivi posti di lavoro, crea un organismo tra le varie agenzie per revisionare e suggerire miglioramenti nelle risposte ai regolamenti e fornisce finanziamenti e autorità per programmi volontari. Il secondo, i regolatori che attualmente vigilano su settori che influenzano direttamente l’abbondanza e la qualità dei posti di lavoro – i corsi di formazione professionale, l’ampliamento di attività agricole e manifatturiere, la fissazione di obbiettivi minimi e cose del genere – introducono meccanismi di governance che non solo inducono innovazione, ma anche prevengono il bisogno di servizi di sostegno per aiutare i soggetti vulnerabili ad ottemperare a condizioni sempre più esigenti. Tali condizioni potrebbero assumere forme diverse, inclusi specifici obbiettivi di quantità di occupazione e/o standards.
Il terzo, laddove l’attuale autorità regolatoria non ci arriva, il governo crea programmi volontari pubblico-privati per spostare in avanti le frontiere della tecnologia e dell’organizzaizone, o – forse ancora più importante – fornisce servizi di sostegno per aiutare le imprese a bassa produttività e a bassa professionalità a muoversi verso i settori avanzati. Infine, condizione per il successo degli adeguamenti volontari, lo scopo di queste pratiche gradualmente verrebbe reso vincolante per le imprese non partecipanti, a partire dalla obbligatoria sottomissione a programmi credibili per il miglioramento della qualità e della quantità di posti di lavoro.
Una caratteristica attraente della strategia dei nuovi posti di lavoro che proponiamo è che le stesse istituzioni della governance collaborativa che consentono alle parti di specificare e risolvere i problemi che affrontano in condizioni di incertezza permettono loro anche di sviluppare la fiducia e il reciproco affidamento per approfondire e ampliare i loro sforzi. Non è necessario che l’ampia colloborazione necessaria perché tale approccio abbia successo esista in partenza; essa può e probabilmente sarà il risultato del perseguimento di tale strategia. La fiducia e le nuove alleanze sono sia il risultato della attitudine a risolvere i problemi in modo congiunto che – forse più ancora – la loro precondizione.
By mm
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