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L’argomento per le tariffe sulle emissioni di anidride carbonica, di Adair Turner (da Project Syndicate, 30 maggio 2019)
May 30, 2019
The Case for Carbon Tariffs
AVIGNON – This January, 3,554 US economists – including 27 Nobel laureates, four former Chairs of the Federal Reserve, and two former Treasury Secretaries – proposed a previously heretical policy. The United States, they said, should combine a domestic carbon price with a “border carbon adjustment system.” By backing tariffs that would reflect the carbon intensity of key imports, they broke with the free-market orthodoxy that national environmental policies should not impede global trade liberalization.
They were right to do so. Absent carbon tariffs, concerns about industrial “competitiveness” will continue to constrain vital action to counter harmful climate change.
The fundamental obstacle to decarbonization is the apparent paradox that the costs are trivial at the final consumer level, but large for an individual company. As the Energy Transitions Commission’s recent Mission Possible report emphasizes, the technology to achieve total decarbonization of the global economy by around 2050-60, with very small effects on households’ living standards, already exists. If all steel used in car manufacturing were produced in a zero-carbon fashion, the price of a typical car would increase less than 1%. The total cost to decarbonize all the harder-to-abate sectors – heavy industries such as steel, cement and chemicals, and long-distance transport (trucking, aviation, and shipping) – would not exceed 0.5% of global GDP. Viewed from this perspective, there is no excuse for national policymakers failing to adopt policies that can drive progress to a zero-carbon economy.
But, viewed from the perspective of an individual company, the costs of decarbonization can be daunting. Producing zero-carbon steel could add 20% to total production costs, and producing zero-carbon cement might double cement prices. So any individual steel or cement company that committed to zero-carbon emissions, or was forced to do so by regulation or carbon pricing, could be driven out of business if its competitors did not face equivalent constraints.
This conundrum has so far stymied the effective use of explicit carbon prices to drive decarbonization. Almost all economists who accept climate science believe that carbon taxes, or prices set in an emission-trading scheme, must be part of any optimal policy response. But even in places where this theoretically desirable policy has been deployed – for example, within the European Emissions Trading System – carbon prices have played a less important role than either regulation or direct subsidization of renewable energy in driving decarbonization. The reason for this is either that carbon prices have been too low to make a major difference, or that the most energy-intensive heavy industries have been exempted. And those weak policies reflect the fear that higher carbon prices and more complete coverage will make domestic industry uncompetitive with imports from countries without such policies.
The obvious response is to impose carbon taxes in one country, or in a customs union of multiple countries, with an equivalent tariff per ton of carbon on carbon-intensive imports, combined with rebates of the tax for exporters. Ten years ago, when I was Chair of the UK Committee on Climate Change, we debated this possibility. But it was met by a wall of opposition. Such policies, it was said, violated WTO rules, were undesirable in principle, and would unleash tit-for-tat tariff increases justified by whatever environmental priority each country wished to pursue.
Since then, we have successfully used other policy levers to drive large-scale deployment of renewable electricity systems, with costs falling dramatically as a result. But in the industrial sectors, the multiplicity of alternative possible routes to decarbonization, and the fact that different routes will likely be optimal in different circumstances, makes it essential to use the price mechanism to unleash a market-driven search for least-cost solutions. And to do that, we need an answer to the competitiveness problem.
That’s why the ETC’s Mission Possible report argues for the inclusion of border carbon adjustments (carbon tariffs) in policymakers’ tool kit, and why so many leading US economists have reached the same conclusion. They now argue for a carbon price within the US, combined with border adjustments for the carbon content of both imports and exports. Such a scheme “would protect American competitiveness and punish free riding by other nations.”
But while the economists couch their argument in language designed to play well in the US, the policy could equally be applied by other countries to defend their industries against carbon-intensive imports from America, should the US choose to be a free rider in efforts to tackle global climate change.
Indeed, no country committed to addressing climate change should regard this policy proposal as a threat to its economy. If one country applies a tax of, say, $50 per ton of carbon dioxide emitted, with an equivalent border tax on imports and with a rebate for exporters, any other country doing the same will leave its industries in exactly the same relative competitive position as before either country introduced the policy. But companies in both countries would now face an effective carbon price.
Global political agreement on carbon pricing has proven to be elusive. A carbon tariff could unleash a sequence of independent national decisions that drive a beneficial “race to the top” in which roughly equal carbon prices spread around the world.
Sometimes, intellectual taboos should be dropped. Border carbon adjustment is an idea whose time has come. It could play a major role in driving progress toward the zero-carbon economy that is technologically and economically possible by mid-century.
L’argomento per le tariffe sulle emissioni di anidride carbonica,
di Adair Turner
AVIGNONE – Questo gennaio, 3.554 economisti statunitensi – inclusi 27 Premi Nobel, quattro passati Presidenti della Federal Reserve e due passati Segretari al Tesoro – hanno proposto una politica che in precedenza sarebbe stata eretica. Gli Stati Uniti, hanno detto, dovrebbero combinare un prezzo nazionale del carbonio con “un sistema di correzione al confine del carbonio” [1]. Promuovendo tariffe che rifletterebbero l’intensità di carbonio di importazioni fondamentali, essi hanno rotto con l’ortodossia da libero mercato secondo la quale le politiche ambientali nazionali non dovrebbero ostacolare la liberalizzazione del commercio globale.
È stato giusto farlo. In mancanza di tariffe sul carbonio, le preoccupazioni sulla “competitività” industriale continueranno a limitare una iniziativa efficace per contrastare il dannoso cambiamento climatico.
L’ostacolo fondamentale alla decarbonizzazione è l’apparente paradosso secondo il quale i costi sono banali al livello del consumatore finale, ma rilevanti per una impresa singola. Come il recente rapporto Missione possibile della Commissione per le Transizioni energetiche sottolinea, la tecnologia per realizzare una decarbonizzazione totale dell’economia globale entro grosso modo il 2050-60, con effetti molto modesti sui livelli di vita delle famiglie, già esiste. Se tutto l’acciaio utilizzato nel settore manifatturiero delle automobili fosse prodotto con modalità di zero emissioni di andride carbonica, il prezzo di una normale autovettura crescerebbe meno dell’1%. Il costo totale per decarbonizzare tutti i settori più difficili da abbattere – le industrie pesanti come l’acciaio, il cemento e i prodotti chimici e i trasporti a lunga distanza (camion, aviazione e navi) – non sarebbe superiore allo 0,5% del PIL globale. Considerato in questa prospettiva, non c’è alcuna scusa per le autorità nazionali per non adottare politiche che possano guidare un progresso verso un’economia a zero emissioni di anidride carbonica.
Ma considerati nella prospettiva di una impresa singola, i costi della decarbonizzazione possono essere proibitivi. Produrre acciaio con zero emissioni aumenterebbe del 20% i costi della produzione totale, e produrre cemento con zero emissioni potrebbe raddoppiare i costi del cemento. Dunque ogni impresa singola dell’acciaio o del cemento che si impegnasse a zero emissioni di anidride carbonica, o che fosse costretta a farlo per effetto di regolamenti o dei prezzi del carbonio, potrebbe essere spinta fuori dal mercato se i suoi competitori non fronteggiassero limitazioni equivalenti.
Questo dilemma ha sinora ostacolato l’uso efficace dei veri e propri prezzi del carbonio per guidare la decarbonizzazione. Quasi tutti gli economisti che accettano la scienza del clima credono che le tasse sul carbonio, o i prezzi stabiliti in un modello di scambio delle quote di emissione, devono essere una componente di qualsiasi ottimale risposta politica. Ma persino nei luoghi nei quali questa politica teoricamente desiderabile è stata dispiegata – ad esempio, all’interno del Sistema Europeo delle Emissioni – i prezzi del carbonio hanno giocato un ruolo meno importante sia dei regolamenti che dei sussidi alle energie rinnovabili per condurre alla decarbonizzazione. La ragione è stata sia quella per la quale i prezzi del carbonio erano troppo bassi per fare una differenza significativa, sia il fatto che le industrie pesanti di più intenso consumo energetico sono state esentate. E quelle politiche deboli riflettono il timore che più elevati prezzi del carbonio e una più completa copertura renderebbero le industrie nazionali non competitive rispetto a importazioni da paesi privi di tali politiche.
La risposta ovvia è imporre tasse sulle emissioni di anidride carbonica in un paese, o in un’unione doganale di vari paesi, con una equivalente tariffa per tonnellata di anidride carbonica sulle importazioni ad alta intensità di emissioni, combinata con sconti fiscali agli esportatori. Dieci anni fa, quando ero Presidente del Comitato sul Cambiamento Climatico, discutemmo questa possibilità. Ma essa si scontrò con un muro di opposizioni. Politiche del genere, venne detto, violavano le regole della Organizzazione Mondiale del Commercio, non erano desiderabili in via di principio, e avrebbero sguinzagliato aumenti tariffari di rappresaglia giustificati a prescindere da qualsiasi priorità ambientale ciascun paese volesse perseguire.
Da allora, abbiamo utilizzato con successo altre leve politiche per guidare un dispiegamento su vasta scala di sistemi elettrici rinnovabili, con i costi che sono caduti di conseguenza in modo spettacolare. Ma nei settori industriali, la molteplicità di possibili indirizzi alternativi per la decarbonizzazione, e il fatto che differenti indirizzi saranno probabilmente ottimali in diverse circostanze, rendono essenziale utilizzare il meccanismo del prezzo per mettere in moto una ricerca guidata dal mercato per le soluzioni meno costose. E per fare ciò, abbiamo bisogno di una risposta al problema della competitività.
Questa è la ragione per la quale il rapporto Missione Possibile si esprime per l’inclusione di correzioni alla frontiera sul carbonio (le tariffe sul carbonio) nel complesso degli strumenti delle autorità, ed è la ragione per la quale tanti eminenti economisti statunitensi sono giunti alla medesima conclusione. Essi ora sono a favore di un prezzo per le emissioni di anidride carbonica negli Stati Uniti, collegati con correzioni al confine per il contenuto di carbonio sia per le importazioni che per le esportazioni. Un tale schema “proteggerebbe la produttività americana e punirebbe i profittatori di altre nazioni”.
Ma mentre gli economisti esprimono la loro tesi in un linguaggio concepito per essere ben compreso negli Stati Uniti, quella politica potrebbe egualmente essere applicata da parte di altri paesi per difendere le loro industrie contro importazioni ad alta intensità di emissioni dall’America, se gli Stati Uniti dovessero scegliere di operare come battitori liberi negli sforzi per contrastare il cambiamento climatico globale.
In effetti, nessun paese impegnato ad affrontare il cambiamento climatico dovrebbe considerare questa proposta politica come una minaccia alla sua economia. Se un paese applica, ad esempio, una tassa di 50 dollari per tonnellata di anidride carbonica emessa, con una tassa equivalente al confine sulle importazioni e con uno sconto per gli esportatori, ogni altro paese che farà lo stesso lascerà le sue industrie esattamente nella medesima relativa posizione di competitività di quando entrambi i paesi non avevano ancora introdotto tale politica. Ma le imprese in entrambi i paesi fronteggerebbro adesso un efficace prezzo sulle emissioni.
Accordi politici globali sul prezzo delle emissioni si sono dimostrati elusivi. Una tariffa sulle emissioni di anidride carbonica libererebbe una sequenza di indipendenti decisioni nazionali che condurrebbero ad una “corsa benefica al primato”, nella quale prezzi grosso modo eguali per le emissioni si diffonderebbero in tutto il mondo.
Talvolta, i tabù intellettuali dovrebbero essere lasciati cadere. È venuto il tempo per una correzione al confine dei costi delle emissioni. Essa potrebbe giocare un ruolo importante nel guidare un progresso verso una economia a zero emissioni di anidride carbonica che, per la metà del secolo, è possibile tecnologicamente ed economicamente.
[1] La traduzione – in tutto l’articolo – del termine “carbon” mi risulta più complessa di quanto si potrebbe immaginare. Pare che in lingua inglese “carbon” – che significa “carbonio” ed è altra cosa dalla emissione di “anidride carbonica” (in inglese “carbon dioxide”, che probabilmente, a complicare ulteriormente la questione, è più preciso del termine italiano) – venga utilizzato sia per indicare il carbonio in senso stretto, che altro, come le emissioni di anidride carbonica (per alcuni dizionari, questa è una traduzione possibile). Ma è una consuetudine – almeno mi sembra – piuttosto impropria. Il carbonio ha un ruolo fondamentale nei cicli chimici e biologici e pensare di mettere una tassa sul carbonio potrebbe essere un po’ insensato, essendo esso, unito all’ossigeno nella forma di diossido di carbonio, ad esempio, vitale per le piante. Cionostante, sempre se non sbaglio, parlare di “industrie ad alta intensità di carbonio” – e di conseguenza di una tassa su una delle possibili forme di tale sostanza – forse non è del tutto improprio, laddove per alta intensità si può intendere alto consumo di derivati del carbonio e elevata emissione in atmosfera dei suoi composti. Mi sono attenuto, quindi, alla regola di tradurre talora, nel suo significato più lato e non palesemente improprio, con “carbonio”, talaltra – quando il senso è più evidentemente specifico – con “emissioni di anidride carbonica”. Ad esempio, quando si parla di una tassa di 50 dollari a tonnellata, suppongo che il riferimento sia alla quantità di emissioni di anidride carbonica, stimata globalmente appunto in vari miliardi di tonnellate.
By mm
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