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Proteggere il commercio, di Raghuram G. Rajan (da Project Syndicate, 14 gennaio 2020)
Jan 14, 2020
Protecting Trade
CHICAGO – Toward the end of the last decade, globalization – the lowering of barriers to cross-border flows of goods, services, investment, and information – came under severe pressure. Populist politicians in many countries accused others of various economic wrongs, and pushed to rewrite trade agreements. Developing countries have argued for decades that the rules governing international trade are profoundly unfair. But why are similar complaints now emanating from the developed countries that established most of those rules?
A simple but inadequate explanation is “competition.” In the 1960s and 1970s, industrialized countries focused on opening foreign markets for their goods and set the rules accordingly. Since then, the tide has turned. Emerging economies, especially China, got a lot better at producing goods; and the old rules dictate that developed countries must keep their markets open to the now-more-productive producers from elsewhere.
To a cynical observer, developed countries’ current efforts to rewrite the rules look like an attempt not to level the playing field, but to thwart competition. One reason why emerging-market producers are competitive is because they pay workers less (typically because those workers are less productive). Hence, the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA, the renegotiated NAFTA) would limit Mexico’s advantage by requiring that 40-45% of automobile components be made by workers earning at least $16 per hour (by 2023). It also mandates a variety of labor protections, including stronger union representation for Mexican workers, which will be monitored by US inspectors. What looks like a good deal for Mexican workers imposed by sympathetic US negotiators could also be seen as a US effort to limit the number of manufacturing jobs in Mexico.
But manufacturing jobs have been moving to emerging markets for decades, so why the heightened concern now? To replace lost manufacturing jobs, developed economies have been creating jobs in services, ranging from low-tech delivery to hi-tech research and development. The implicit bargain that had governed trade was that developed countries would keep their markets open to manufacturing exports from the developing countries, which in turn would be open to service exports from the industrialized countries.
Unfortunately, not everyone in developed countries has been able to move to good service jobs. The best are largely in big cities, where well-educated professionals have been able to cater to global markets, while small towns in, say, the American Midwest and northern England have not recovered economically from the departure of large manufacturing employers. The devastation of such places, and the frustration of those who live in them, ultimately fueled the political movements that put US President Donald Trump in office and will take the United Kingdom out of the European Union. The left-behind former manufacturing communities have a voice in the capital city now, and it wants to bring back manufacturing.
Yet this explanation, too, is incomplete. Much of the US dispute with China, for example, is not about manufacturing (China itself is losing manufacturing jobs to countries like Vietnam). It is about services. Although eight of the top ten service exporters are developed countries, emerging-market competition is increasing – and prompting a major push by advanced-economy firms to enact new service-related trade rules. Ostensibly, this will ensure continued open borders for services. But it will also be an opportunity to protect the advantages of dominant developed-country producers. For example, the USMCA mandates no duties on products purchased electronically, such as music or e-books, and ensures that Internet companies are not liable for content their users produce. It also attempted to extend the duration of patent protection for some drugs, a clause that was removed when congressional Democrats objected.
Elites in emerging markets are responding in their own way. India introduced new rules to limit what foreign-owned platforms like Amazon and Walmart could sell online there, just before Reliance, a massive Indian conglomerate, launched its own e-commerce platform.
In sum, two factors have increased the uneasiness over international trade and investment arrangements. Ordinary people in left-behind communities in developed countries are no longer willing to accept existing arrangements. They want to be heard, and they want their interests protected. The old status quo – where developed-country elites turned a blind eye to the off-shoring of manufacturing so long as markets for their services expanded – has become untenable. At the same time, emerging-economy elites want a share of the global market for services, and are no longer willing to cede ground there.
As a result, there are no easy trade deals anymore. Trade negotiations have become exercises in power politics, not persuasion: threats of sky-high tariffs to close off markets, for example, and battering-ram tactics to force “fairer” rules on the weaker party. Veterans of trade negotiations may say that it has always been this way. One important difference is that the public in emerging markets is more democratically engaged than in the past. When the head of the Mexican business chamber compares the USMCA’s labor and monitoring provisions to the 1848 Mexican-American War (when Mexico lost California), Mexican voters listen.
Therefore, any success that rich countries have in setting onerous rules for others today could prove pyrrhic. For one thing, it is unclear that there is a consensus on those rules even within developed countries. For example, there is pressure in the US to make online platforms responsible for content. Enshrining such contested rules in trade agreements will only make those agreements more fragile. Moreover, such agreements set a bad precedent. In the future, the world’s dominant consumers will be the wealthier, younger, and more numerous citizens of emerging economies. Those who are now saddling weaker countries with disadvantageous arrangements should not be surprised when the favor is returned someday.
How, then, should developed countries respond to domestic pressures to make trade fairer? For starters, it is reasonable to demand that developing countries lower tariffs steadily to an internationally acceptable norm. And discriminatory non-tariff barriers or subsidies that favor their producers excessively should be challenged at the World Trade Organization. But to go much beyond these measures – to attempt to impose one’s preferences on unions, regulation of online platforms, and duration of patents on other countries – will further undermine the consensus for trade. Less intrusive trade agreements today may do more for trade tomorrow.
Proteggere il commercio,
di Raghuram G. Rajan
CHICAGO – Verso la fine del passato decennio, la globalizzazione – l’abbassamento delle barriere ai flussi di beni, servizi, investimenti e informazioni che attraversano i confini – è finita sotto un attacco pesante. I politici populisti in molti paesi hanno accusato gli altri politici di svariati errori economici, e spinto ad una riscrittura degli accordi commerciali. I paesi in via di sviluppo hanno sostenuto per decenni che le regole che governano il commercio internazionale erano profondamente ingiuste. Ma perché adesso lamentele simili provengono dai paesi sviluppati che hanno stabilito la maggior parte di quelle regole?
Una spiegazione semplice, seppure inadeguata, è la “competizione”. Negli anni ’60 e ’70 i paesi industrializzati si concentrarono sull’apertura dei mercati per i loro prodotti e definirono di conseguenze le regole. Da allora l’orientamento è cambiato. Le economie emergenti, in particolare la Cina, sono diventate molto migliori nella produzione di beni e le vecchie regole stabiliscono che i paesi sviluppati devono tenere i mercati aperti ai produttori adesso più produttivi di tutto il mondo.
Ad un osservatore cinico, gli sforzi attuali dei paesi sviluppati per riscrivere le regole non appaiono come un tentativo di livellare il campo di gioco, ma piuttosto di fermare la competizione. Una ragione per la quale i produttori dei mercati emergenti sono competitivi è che essi pagano di meno i lavoratori (in generale perché quei lavoratori sono meno produttivi). Quindi, l’Accordo Stati Uniti-Messico-Canada (USMCA, il NAFTA rinegoziato) intende limitare il vantaggio del Messico richiedendo che il 40-45% delle componenti di una automobile sia fatta da lavoratori che guadagnano almeno 16 dollari all’ora (dal 2023). Esso impone anche una varietà di protezioni del lavoro, inclusa una rappresentanza sindacale più forte dei lavoratori messicani, che verrà monitorata da ispettori statunitensi. Quello che sembra un buon accordo per i lavoratori americani imposto da comprensivi negoziatori statunitensi, potrebbe anche essere considerato come uno sforzo degli Stati Uniti per limitare il numero di posti di lavoro manifatturieri in Messico.
Ma i posti di lavoro manifatturieri si sono spostati verso i mercati emergenti da decenni, perché dunque oggi la accresciuta preoccupazione? Per sostituire i posti di lavoro manifatturieri, le economie sviluppate hanno creato posti di lavoro nei servizi, spaziando dalle consegne a bassa tecnologia alla ricerca e allo sviluppo nell’alta tecnologia. L’intesa implicita che ha governato il commercio era che i paesi sviluppati avrebbero mantenuto i loro mercati aperti alle esportazioni manifatturiere dei paesi in via di sviluppo, che a loro volta sarebbero stati aperti alle esportazioni di servizi dai paesi industrializzati.
Sfortunatamente, non tutti nei paesi sviluppati sono stati capaci di muoversi verso buoni posti di lavoro nei servizi. I migliori sono in gran parte nelle grandi città, dove professionisti ben istruiti sono stati capaci di soddisfare i mercati globali, mentre le piccole città, ad esempio nel Midwest americano e nel Nord dell’Inghilterra, non si sono riprese economicamente dalla scomparsa di un gran numero di datori di lavoro manifatturieri. La devastazione di tali località e la frustrazione di coloro che ci vivono, in sostanza hanno alimentato i movimenti politici che hanno portato Trump alla Presidenza e che faranno uscire il Regno Unito dall’Unione Europea. Le passate comunità manifatturiere rimaste indietro hanno adesso una voce nelle capitali, ed essa intende recuperare il settore manifatturiero.
Tuttavia, anche questa spiegazione è incompleta. Ad esempio, buona parte della disputa degli Stati Uniti con la Cina non riguarda le manifatture (la Cina stessa sta perdendo posti di lavoro manifatturieri verso paesi come il Vietnam). Essa riguarda i servizi. Sebbene otto dei dieci massimi esportatori di servizi siano paesi sviluppati, la competizione dei mercati emergenti sta aumentando – e provocando una spinta importante da parte delle imprese delle economie avanzate a deliberare nuove regole commerciali in relazione ai servizi. Chiaramente, questo garantirà per i servizi la permanenza di confini aperti. Ma sarà anche una opportunità per proteggere i vantaggi dei produttori dominanti del paese sviluppato. Ad esempio, il trattato tra Stati Uniti, Messico e Canada non prescrive alcun dazio sui prodotti acquistati per via elettronica, come la musica o gli e-book, e assicura che le società Internet non sono responsabili per i contenuti prodotti dai loro utilizzatori. Si è anche cercato di estendere la durata della protezione dei brevetti per alcuni farmaci, una clausola che è stata rimossa dinanzi alle obiezioni dei democratici nel Congresso.
I gruppi dirigenti dei mercati emergenti stanno rispondendo a loro modo. L’India ha introdotto nuove regole per limitare quello che le piattaforme di proprietà straniera come Amazon e Walmart possono vendere on-line in quel paese, appena prima che Reliance, una imponente multinazionale indiana, lanciasse la propria piattaforma commerciale.
Insomma, sono due i fattori che hanno accresciuto le difficoltà sul commercio internazionale e le intese sugli investimenti. Le persone comuni nelle comunità rimaste indietro nei paesi sviluppati non sono più disponibili ad accettare le intese esistenti. Vogliono essere ascoltate e vogliono che i loro interessi siano protetti. Il vecchio status quo – nel quale le classi dirigenti dei paesi sviluppati chiudevano un occhio dinanzi allo spostamento all’estero del loro settore manifatturiero finché i loro servizi si espandevano – è diventato insostenibile. Nello stesso tempo, le classi dirigenti delle economie emergenti vogliono una quota del mercato globale dei servizi, e su ciò non sono più disponibili a cedere terreno.
La conseguenza è che non ci sono più facili accordi commerciali. I negoziati commerciali sono diventati esercitazioni di politica di potenza, non di persuasione: minacce di tariffe che vanno alle stelle per chiudere i mercati, ad esempio, e tattiche da congegni da assedio per costringere la parte più debole a regole “più giuste”. I veterani dei negoziati commerciali possono dire che le cose sono sempre andate in questo modo. Una differenza importante è che l’opinione pubblica nei mercati emergenti è impegnata democraticamente più che nel passato. Quando il capo della camera di commercio messicana paragona le disposizioni sul lavoro e sul monitoraggio dell’USMCA alla Guerra Messicano-Americana del 1848 (dove il Messico perse la California), gli elettori messicani ascoltano.
Di conseguenza, ogni successo che i paesi ricchi ottengono nel definire oggi regole onerose per gli altri, potrebbe dimostrarsi una vittoria di Pirro. Da una parte, non è chiaro se neppure nei paesi sviluppati ci sia un consenso su quelle regole. Ad esempio, negli Stati Uniti c’è una spinta per rendere le piattaforme online responsabili dei contenuti. Inserire tali regole contestate in accordi commerciali, renderà tali accordi soltanto più fragili. Inoltre, tali accordi stabiliscono precedenti negativi. Nel futuro, i consumatori prevalenti nel mondo saranno i cittadini più ricchi, più giovani e più numerosi delle economie emergenti. Coloro che oggi accollano sui paesi più deboli intese svantaggiose, non dovrebbero essere sorpresi quando un giorno quel favore verrà restituito.
Allora, come dovrebbero rispondere i paesi sviluppati alle spinte interne per rendere il commercio più giusto? Per cominciare, è ragionevole chiedere che i paesi in via di sviluppo abbassino regolarmente le tariffe secondo un criterio internazionalmente accettabile. E barriere non tariffarie discriminatorie o sussidi che favoriscano eccessivamente i loro produttori dovrebbero essere impugnate presso l’Organizzazione Mondiale del Commercio. Ma andare molto oltre misure del genere – sino ad imporre agli altri paesi le preferenze di una parte sui sindacati, sul regolamento delle piattaforme online e sulla durata dei brevetti – metterà ulteriormente a repentaglio il consenso sui commerci. Accordi commerciali meno intrusivi oggi, possono fare di più per il commercio di domani.
By mm
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