Un passo avanti gigantesco per l’Europa?

Di Lucrezia Reichlin

LONDRA – Il Fondo per la ripresa di 500 miliardi di euro (547 miliardi di dollari) proposto dalla Cancelliera tedesca Angela Merkel e dal Presidente francese Emmanuel Macron, è stato salutato, per buone ragioni, come un punto di svolta per l’Unione Europea. Al di là delle sue concrete implicazioni economiche, la proposta riafferma un impegno alla solidarietà da parte delle due più grandi economie dell’Unione Europea, in modo da gettare le basi per un reale progresso verso una unione della finanza pubblica.

Il concetto fondamentale è semplice. L’Unione Europea prenderà prestiti a lunga scadenza sul mercato con una garanzia implicita da parte del bilancio comune. Essa poi incanalerà i fondi presi a prestito verso le regioni e i settori colpiti più duramente dalla crisi del Covid-19.

Resta molto da negoziare, se offrire prestiti o donazioni, quale genere di condizionalità applicare ai progetti e la misura nella quale la potenzialità di finanza pubblica dovrà essere accresciuta. L’opposizione da parte dei cosiddetti Quattro Frugali – l’Austria, l’Olanda, la Finlandia e la Svezia – indubbiamente renderà necessario qualche compromesso.

Ma, lasciando da parte queste considerazioni, e in attesa della proposta di questa settimane spettante alla Commissione Europea, è importante considerare le implicazioni a lungo termine per l’UE se una qualche versione della proposta franco-tedesca verrà messa in atto.

In particolare, dove tutto questo lascia il dibattito sulla potenza della finanza pubblica europea, e sul coordinamento monetario e di politica finanziaria nell’eurozona? È un passo in avanti decisivo in quella direzione – un passaggio altrettanto significativo della dichiarazione del 2012 da parte dell’allora Presidente della Banca Centrale Europea secondo la quale la BCE avrebbe fatto “tutto quello che serve” per salvare l’euro? Oppure è una risposta pragmatica alla crisi odierna, che definisce i limiti della condivisione dei rischi che è possibile realizzare, nelle condizioni attuali?

La proposta va oltre varie linee rosse storiche, dall’assunto del livello del debito europeo ai trasferimenti basati sui bisogni anziché sui contributi al bilancio dell’UE e nella forma di donazioni anziché di prestiti. In linea di principio, essa finalmente realizzerebbe il molto pubblicizzato obbiettivo della “solidarietà”.

Inoltre, per quanto non sia un obbiettivo dichiarato, la messa in atto della proposta in ultima analisi comporterebbe una qualche creazione di una potenzialità di finanza pubblica dell’UE per propositi di stabilizzazione. Sborsare denaro per progetti che sono coerenti con le priorità dell’UE, quali la sostenibilità e la digitalizzazione, affermerebbe il principio di propositi comuni dell’UE, potenzialmente galvanizzando il sostegno popolare per una maggiore integrazione.

Una recente intervista con il Ministro delle Finanze tedesco Olaf Scholz indica persino una agenda più ampia per il futuro, compresa la creazione di un potere di tassazione dell’UE e di un qualche grado di armonizzazione fiscale. Non è ancora una federazione della finanza pubblica, ma è un chiaro segnale che si ci sta muovendo in quella direzione – il primo dei segnali del genere a partire dal Rapporto dei Cinque Presidenti del 2015 [1] sul completamento dell’unione economica e monetaria dell’Europa (concetto che si era completamente arenato).

È fondamentale che questa non sia solo una agenda sostenuta dai tecnocrati delle istituzioni dell’UE, ma sia appoggiata dal potere politico della Francia e della Germania. Come per il momento del “tutto quello che serve” di Draghi, la chiave per l’avanzamento è stata il sostegno politico tedesco.

Nel 2012, il sostegno della Germania venne con condizioni, inclusa la creazione del Meccanismo Europeo di Stabilità (per garantire che l’intervento della BCE sul mercato dei bond sovrani si sarebbe basato sul principio della condizionalità) e la creazione di un’unione bancaria (per servire come uno strumento di mitigazione del rischio). Il sostegno della Germania per la ripresa dal Covid-19 viene basato su un altro grande patto: i progetti finanziati dall’UE devono essere coerenti con obbiettivi condivisi e monitorati collettivamente.

Dunque, l’iniziativa franco-tedesca indica un orientamento verso una capacità condivisa di finanza pubblica? Non necessariamente.

Gli obbiettivi fissati per il fondo della ripresa non includono la gestione della domanda. Il fondo è riferito all’UE, non all’eurozona, e di conseguenza non è concepito per affrontare le sfide che emergono dall’avere una comune banca centrale senza una corrispondente autorità di finanza pubblica.

Queste sfide vennero messe a nudo durante la crisi dell’eurozona del 2011-12, quando le autorità dell’eurozona combatterono contro una “fuga della sicurezza” verso l’Europa del Nord, che portò ad ampi differenziali nei costi dei finanziamenti dei governi e ad una rottura nella trasmissione della politica monetaria. Questo provocò una irresistibile pressione verso la BCE ad introdurre politiche con una dimensione da finanza pubblica, provocando le accuse secondo le quali la BCE stava andando oltre il suo mandato.

Per risolvere questi problemi, l’eurozona ha bisogno di uno strumento di bilancio che operi come un meccanismo assicurativo nelle crisi gravi (stabilizzatori di finanza pubblica automatici) e sostenga il coordinamento delle politiche monetarie e di finanza pubblica che la gestione efficace della domanda richiede, particolarmente quando i tassi di interesse sono vicini allo zero o negativi. Il finanziamento per la ripresa dal Covid-19 potrebbe adempiere a quello scopo.

Allineare le potenzialità istituzionali monetarie e di finanza pubblica non sarà un compito facile. Richiederà un grado elevato di condivisione del rischio e la rinuncia ad una qualche sovranità nazionale. Dunque comporterà probabilmente cambiamenti dei trattati.

La decisione di non affrontare questo problema nella proposta franco-tedesca è stata un esempio di pragmatismo. Per quanto i suoi obbiettivi siano ambiziosi, essi sono più facili da digerire politicamente che non riforme nella architettura dell’eurozona rivolte a sostenere la stabilità dell’euro.

Tuttavia il proposto fondo per la ripresa potrebbe far guadagnare del tempo per l’iniziativa di far fronte a queste sfide a più lungo termine. Nonostante non venga concepito per operare in tal senso, esso potrebbe creare una potenzialità sufficiente di finanza pubblica per attenuare la pressione verso la BCE. E nel breve termine potrebbe consentire trasferimenti temporanei sufficientemente ampi per fare i conti con gli effetti asimmetrici della crisi del Covid-19.

Ma, se il declino persiste, i rapporti tra debiti e PIL inevitabilmente cresceranno, sottolineando, ancora una volta, il bisogno di una riforma dell’eurozona. Il contributo più importante del fondo può essere lo spostamento del terreno del dibattito, rimuovendo – o quanto meno ridisegnando – alcune delle linee rosse che la mutualizzazione del rischio e i benefici dei trasferimenti.

Una nuova crisi ha comportato un altro passo in avanti del progetto federalista europeo. Ma questo non è precisamente il “momento hamiltoniano” che qualcuno ha sostenuto [2].  Presto o tardi, saranno necessarie revisioni del trattato dell’UE per costruire un modello di efficace coordinamento monetario e di politica finanziaria pubblica, preservando l’indipendenza della BCE.

La recente sentenza della Corte Costituzionale Federale tedesca secondo la quale il Governo del paese e l’Assemblea legislativa hanno violato la Costituzione mancando di controllare appropriatamente la BCE ci ricorda che il progresso sarà difficile da realizzare senza rivisitare i fondamenti giuridici ed istituzionali dell’UE. E le condizioni politiche per quel passo non esistono ancora.