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Basta con i salvataggi gratis, di Mariana Mazzuccato e Antonio Andreoni (da Project Syndicate, 25 giugno 2020)
June 25, 2020
No More Free-Lunch Bailouts
MARIANA MAZZUCATO, ANTONIO ANDREONI
LONDON – The COVID-19 crisis and recession provides a unique opportunity to rethink the role of the state, particularly its relationship with business. The long-held assumption that government is a burden on the market economy has been debunked. Rediscovering the state’s traditional role as an “investor of first resort” – rather than just as a lender of last resort – has become a precondition for effective policymaking in the post-COVID era.
Fortunately, public investment has picked up. While the United States has adopted a $3 trillion stimulus and rescue package, the European Union has introduced a €750 billion ($850 billion) recovery plan, and Japan has marshaled an additional $1 trillion in assistance for households and businesses.
However, in order for investment to lead to a healthier, more resilient, and productive economy, money is not enough. Governments also must restore the capacity to design, implement, and enforce conditionality on recipients, so that the private sector operates in a manner that is more conducive to inclusive, sustainable growth.
Government support for corporations takes many forms, including direct cash grants, tax breaks, and loans issued on favorable terms or government guarantees – not to mention the expansive role played by central banks, which have purchased corporate bonds on a massive scale. This assistance should come with strings attached, such as requiring firms to adopt emissions-reduction targets and to treat their employees with dignity (in terms of both pay and workplace conditions). Thankfully, with even the business community rediscovering the merits of conditional assistance – through the pages of the Financial Times, for example – this form of state intervention is no longer taboo.
And there are some good examples. Both Denmark and France are denying state aid to any company domiciled in an EU-designated tax haven and barring large recipients from paying dividends or buying back their own shares until 2021. Similarly, in the US, Senator Elizabeth Warren has called for strict bailout conditions, including higher minimum wages, worker representation on corporate boards, and enduring restrictions on dividends, stock buybacks, and executive bonuses. And in the United Kingdom, the Bank of England (BOE) has pressed for a temporary moratorium on dividends and buybacks.
Far from being dirigiste, imposing such conditions helps to steer financial resources strategically, by ensuring that they are reinvested productively instead of being captured by narrow or speculative interests. This approach is all the more important considering that many of the sectors most in need of bailouts are also among the most economically strategic, such as airlines and automobiles. The US airline industry, for example, has been granted up to $46 billion in loans and guarantees, provided that recipient firms retain 90% of their workforce, cut executive pay, and eschew outsourcing or offshoring. Austria, meanwhile, has made its airline-industry bailouts conditional on the adoption of climate targets. France has also introduced five-year targets to lower domestic carbon dioxide emissions.
Similarly, many countries cannot afford to lose their national automobile industry, and are seeing the bailouts as an opportunity to drive progress toward the sector’s decarbonization. As French President Emmanuel Macron recently argued, “We need not only to save the industry but to transform it.” While extending €8 billion in loans to the sector, his government is requiring that it turn out more than one million clean-energy cars by 2025. Moreover, having received €5 billion, Renault must keep open two key French plants and contribute to a Franco-German project to produce electric batteries. As Renault’s major shareholder, the French government will be able to enforce these conditions from both outside and inside the company.
In some cases, governments have gone beyond conditionality to alter ownership models. Germany and France are acquiring or increasing (respectively) the state’s equity stake in airline companies, citing the need to safeguard national strategic infrastructure.
But there are also negative examples. The auto-industry bailout has played out very differently in Italy than it has in France. The FCA Group has convinced the Italian government – which has historically provided large subsidies to Fiat – to grant its subsidiary FCA Italy a €6.3 billion guaranteed loan with basically no enforceable conditions. FCA Italy is expected to merge with the French PSA Group by the end of this year, and the FCA Group itself is no longer even an Italian company. Born in 2014 from the merger of Fiat and Chrysler, it is domiciled in the Netherlands, and its financial headquarters are in London. Worse yet, the company has a poor track record of keeping its investment commitments in Italy, which has fallen off the global map as an auto producer, both in terms of volume and electric vehicles.
In other negative cases, major companies and sectors have leveraged their monopoly or market-dominant bargaining power to lobby against conditionality, or have exploited central banks’ support, which tends to come with fewer or no conditions. For example, in the UK, EasyJet was able to access £600 million ($746 million) in liquidity from the BOE, despite having paid £174 million in dividends a month earlier. And in the US, the Federal Reserve’s decision to start purchasing riskier high-yield bonds has fueled moral-hazard fears. Among those standing to gain are US shale-oil producers, which were already highly leveraged and mostly unprofitable before the pandemic arrived.
Far from a step toward state control of the economy, conditional bailouts have proven to be an effective tool for steering productive forces in the interest of strategic, broadly shared goals. When designed or implemented incorrectly, or avoided altogether, they can limit productive capacity and allow speculators and insiders to extract wealth for themselves. But when done right, they can align corporate behavior with the needs of society, ensuring sustainable growth and a better relationship between workers and firms. If the crisis is not to go to waste, this must be part of the post-COVID-19 legacy.
Basta con i salvataggi gratis,
di Mariana Mazzuccato e Antonio Andreoni
LONDRA – La crisi e la recessione del Covid-19 fornisce una occasione unica per ripensare il ruolo dello Stato, in particolare le sue relazioni con l’impresa. L’assunto di lunga data secondo il quale il governo è un peso per l’economia di mercato è stato demistificato. Riscoprire il ruolo tradizionale dello Stato come “investitore di prima istanza” – anziché come prestatore di ultima istanza – è diventata una precondizione per una efficace direzione politica nell’epoca del dopo-Covid.
Fortunatamene, l’investimento pubblico è in ripresa. Mentre gli Stati Uniti hanno adottato un pacchetto di stimolo e di salvataggi di 3.000 miliardi di dollari, l’Unione Europea ha presentato un piano di ripresa di 750 miliardi di euro (850 miliardi di dollari) e il Giappone ha disposto 1.000 miliardi aggiuntivi di dollari in assistenza alle famiglie ed alle imprese.
Tuttavia, per ottenere che gli investimenti portino ad un’economia più sana, più resiliente e produttiva, i soldi non sono tutto. I Governi debbono anche ripristinare la capacità di concepire, di rendere effettive e di rafforzare le condizioni verso i beneficiari, in modo tale che il settore privato operi in una maniera che contribuisca ad una crescita inclusiva e sostenibile.
Il sostegno del Governo verso le società assume molte forme, comprese le concessioni dirette di contante, gli sgravi fiscali e l’emissione di prestiti o di garanzie pubbliche in condizioni favorevoli – per non menzionare il ruolo espansivo giocato dalle banche centrali, che hanno acquistato su vasta scala obbligazioni societarie. Questa assistenza dovrebbe arrivare con condizioni, quali la richiesta alle imprese di adottare obbiettivi di riduzione delle emissioni e di trattare dignitosamente i loro addetti (sia in termini di paghe che di condizioni sui posti di lavoro). Per fortuna, quando persino la comunità delle imprese riscopre i meriti della assistenza condizionata – attraverso le pagine del Financial Times, ad esempio – questa forma di intervento statale non è più un tabù.
E ci sono alcuni esempi positivi. Sia la Danimarca che la Francia stanno negando aiuti a tutte le società domiciliate in paradisi fiscali riconosciuti dall’UE e fanno divieto ai grandi beneficiari di pagare i dividendi o di riacquistare l loro proprie azioni fino al 2021. In modo simile negli Stati Uniti la Senatrice Elizabeth Warren si è espressa per stretti condizionamenti nei salvataggi, inclusi salari minimi più elevati, rappresentanze dei lavoratori nei consigli di amministrazione e restrizioni durature sui dividendi, sul riacquisti di azioni e sulle gratifiche agli amministratori. E nel Regno Unito, la Banca di Inghilterra (BOE) a fatto pressione per una moratoria temporanea sui dividendi e sui riacquisti delle azioni.
Imporre tali condizioni, lungi dall’essere dirigista, contribuisce a indirizzare strategicamente le risorse finanziarie, assicurando che vengano reinvestite produttivamente anziché essere acquisite da interessi ristretti o speculativi. Questo approccio è ancora più importante considerato che molti dei settori che hanno maggiormente bisogno di salvataggi sono tra quelli economicamente più strategici, come le linee aeree e le automobili. Al settore delle linee aeree negli Stati Uniti, ad esempio, sono stati concessi 46 miliardi di dollari in prestiti e garanzie, purché le aziende beneficiarie mantengano il 90% della loro forza lavoro, taglino i compensi ai dirigenti ed escludano esternalizzazioni e delocalizzazioni all’estero. Nello stesso tempo, l’Austria ha condizionato i salvataggi delle sue linee aeree alla adozione di obbiettivi connessi con il clima. Anche la Francia ha introdotto obbiettivi quinquennali di minori emissioni interne di anidride carbonica.
In modo simile, molti paesi non possono permettersi di perdere il loro settore nazionale delle automobili, e stanno considerando i salvataggi come una opportunità per indirizzare il progresso verso la decarbonizzazione del settore. Come ha sostenuto di recente il Presidente francese Emmanuel Macron: “Abbiamo bisogno non solo di salvare l’industria ma di trasformarla”. Il suo Governo, mentre sta ampliando per 8 miliardi di euro i prestiti al settore, sta richiedendo che ciò produca più di un milione di auto ad energia pulita entro il 2025. Inoltre, avendo ricevuto 5 miliardi di euro, la Renault deve mantenere aperti due stabilimenti fondamentali in Francia e contribuire ad un progetto franco-tedesco per la produzione di batterie elettriche. Come maggiore azionista della Renault, il Governo francese potrà far rispettare queste condizioni operando sia dall’esterno che dall’interno della società.
In alcuni casi, i Governi sono andati oltre la fissazione di condizioni per modificare i modelli proprietari. La Germania e la Francia stanno acquisendo o incrementando (rispettivamente) la partecipazione azionaria dello Stato nelle linee aeree, con l’argomento di salvaguardare le infrastrutture strategiche nazionali.
Ma ci sono anche esempi negativi. Il salvataggio dell’industria automobilistica ha operato molto diversamente in Italia rispetto alla Francia. Il Gruppo FCA ha convinto il Governo italiano – che storicamente ha concesso larghi sussidi alla FIAT – a concedere 6,3 miliardi di euro di prestito garantito alla sua sussidiaria FCA Italia, fondamentalmente senza l’imposizione di alcuna condizione. Per la fine di quest’anno ci si aspetta che FCA Italia si fonda con il Gruppo French PSA, e lo stesso Gruppo FCA non è più nemmeno una società italiana. Nato nel 2014 dalla fusione tra FIAT e Chrisler, è domiciliato in Olanda e i suoi centri direzionali finanziari sono a Londra. Peggio ancora, la società ha una storia modesta di mantenimento dei suoi impegni di investimento in Italia, che come produttore di automobili è uscita fuori dalla mappa globale, sia in termini di volume che di auto elettriche.
In altri casi negativi, importanti società e settori hanno fatto leva sul loro potere contrattuale monopolistico o dominante sui mercati, oppure hanno sfruttato il sostegno delle banche centrali, che ha la tendenza ad arrivare con poche o con nessuna condizione. Ad esempio, nel Regno Unito, EasyJet ha potuto accedere ad un finanziamento di 600 milioni di sterline (746 milio ni di euro) da parte della Banca di Inghilterra, nonostante avesse pagato 174 milioni di sterline il mese precedente. E negli Stati Uniti, la decisione della Federal Reserve di cominciare ad acquistare obbligazioni più rischiose ad alti rendimenti ha alimentato i timori dell’azzardo morale. Tra coloro che ne trarranno vantaggio ci sono i produttori di petrolio da scisti, che già erano altamente indebitati e per la maggior parte non facevano profitti prima che arrivasse la pandemia.
Lungi dall’essere un passo verso il controllo dell’economia da parte dello Stato, i salvataggi condizionati si sono dimostrati lo strumento efficace per indirizzare le forze produttive nell’interesse di obbiettivi strategici ampiamente condivisi. Quando concepite o messe in atto scorrettamente, oppure del tutto eluse, esse possono limitare la capacità produttiva e consentire agli speculatori ed agli addetti ai lavori di acquisire ricchezza per sé stessi. Ma quando fatte nel modo giusto, esse possono allineare i comportamenti delle imprese ai bisogni delle società, assicurando una crescita sostenibile ed una migliore relazione tra lavoratori e imprese. Se la crisi non è destinata a diventare uno spreco, questa deve essere una parte dell’eredità del Covid-19.
By mm
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