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La Cina come l’Uomo Nero dell’economia, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 9 luglio 2020)
Jul 9, 2020
China as Economic Bogeyman
CAMBRIDGE – As COVID-19 spread from China to Europe and then the United States, pandemic-stricken countries found themselves in a mad scramble for medical supplies – masks, ventilators, protective garments. More often than not, it was to China that they had to turn.
By the time the crisis erupted, China had become the world’s largest supplier of key products, accounting for half of all European and US imports of personal protective equipment. “China has laid the groundwork to dominate the market for protective and medical supplies for years to come,” according to recent reporting by the New York Times.
When China first turned toward global markets, it had the advantage of virtually unlimited supplies of low-cost labor. But as everyone recognizes by now, China’s manufacturing prowess is not the result of unfettered market forces.
As part of its Made in China 2025 policy, the Chinese government targeted ambitious increases in domestic producers’ share of global medical supplies. The New York Times report explains in detail how the government provided cheap land to Chinese factories, extended subsidized loans, directed state companies to produce key materials, and stimulated domestic supply chains by requiring hospitals and firms to use local inputs.
For example, Sichuan, China’s second-largest province, reduced by half the number of categories for which imports of medical equipment were allowed. Most hospitals were obliged to source everything locally, with only top hospitals allowed to bring in supplies from abroad.
Western media are now replete with accounts of China’s “drive to dominate important cogs in the global industrial machine,” in the words of the New York Times again. Increasingly, China’s role in the world economy is portrayed in terms reminiscent not of “doux commerce” but of imperial aggression. Chinese President Xi Jinping’s growing authoritarianism and the escalating trade conflicts with the US obviously play into this narrative as well.
The strategic and geopolitical tensions between the US and China are real. They are grounded in China’s growing economic and military power and US leaders’ reluctance to recognize the reality of a necessarily multipolar world. But we should not allow economics to become hostage to geopolitics or, worse, to reinforce and magnify the strategic rivalry.
For starters, we must recognize that a mixed, state-driven economic model has always been at the root of Chinese economic success. If one-half of China’s economic miracle reflects its turn to markets after the late 1970s, the other half is the result of active government policies that protected old economic structures – such as state enterprises – while new industries were spawned through a wide array of industrial policies.
The Chinese people were the main beneficiaries, of course, experiencing the fastest poverty reduction in history. But these gains did not come at the expense of the rest of the world. Far from it. The growth policies that today arouse other countries’ ire are the reason China has become such a large market for Western exporters and investors.
But aren’t Chinese industrial policies, such as those deployed in medical supplies, unfair to competitors elsewhere?
We should exercise caution before reaching such a verdict. The standard justification for industrial policy is that new industries produce learning spillovers, technological externalities, and other broad social benefits that render state support desirable. But many Western economists presume that governments are not very good at identifying industries that merit support, and that domestic consumers and taxpayers incur the bulk of the costs. In other words, if Chinese industrial policy has been misguided and misdirected, it is China’s own economy that has suffered as a result.
By the same logic, if Chinese policymakers effectively targeted activities where social benefits exceed private benefits, producing improved economic performance, then it is not clear why foreigners should complain. This is what economists call a case of “fixing market failures.” It makes as much sense for outsiders to want to block the Chinese government from pursuing such policies as it does to prevent a competitor from freeing up its markets.
This is especially true when the externality in question is a global one, as in the case of climate change. Chinese subsidies for solar panels and wind turbines have produced a decline in the cost of renewable energy – an enormous benefit for the rest of the world.
The economics of industrial policy can get more complicated in the presence of monopolies and market-dominant firms. Industrial policies can be justifiably restricted when they enable the exercise of market power at the expense of the rest of the world.
But Chinese producers are rarely accused of propping up prices, which is the hallmark of market power. More often, the complaint is the opposite. Such considerations probably apply more to the US and European firms that are frequently the dominant players in high-tech markets.
None of this is an argument for other countries to stand idly by while China progresses to ever more sophisticated industries. The US, for one, has a long history of successful industrial policy, particularly in defense-related technologies. There is now broad political agreement in the US political spectrum that the country needs a more explicit industrial policy targeting good jobs, innovation, and a green economy. A bill advanced by the US Senate’s top Democrat, Chuck Schumer, proposes to spend $100 billion over the next five years on new technologies.
Much of the new push for industrial policy in the US and Europe is motivated by the perceived Chinese “threat.” But economic considerations suggest this is the wrong focus. The needs and remedies lie in the domestic sphere. The objective should be to build more productive, more inclusive economies at home – not simply to outcompete China or try to undercut its economic progress.
La Cina come l’Uomo Nero dell’economia,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – Nel mentre il Covid-19 si diffondeva dalla Cina all’Europa e poi agli Stati Uniti, i paesi colpiti dalla pandemia si sono ritrovati in una corsa pazzesca per le forniture sanitarie – maschere, ventilatori, indumenti protettivi. Il più delle volte, era la Cina che doveva venderle.
All’epoca della esplosione della crisi, la Cina era diventata il primo fornitore di prodotti fondamentali, realizzando la metà di tutte le importazioni europee e statunitensi di attrezzature protettive personali. Secondo il recente resoconto del New York Times, “La Cina ha messo le basi per dominare il mercato delle forniture protettive e sanitarie negli anni avvenire”.
Quando agli inizi la Cina si indirizzò verso i mercati globali, aveva il vantaggio di una offerta sostanzialmente illimitata di lavoro a basso costo. Ma come adesso tutti riconoscono, il valore del settore manifatturiero cinese non è il risultato di forze di mercato prive di restrizioni.
Come componente della sua politica Made in China 2025, il Governo cinese si è dato l’obbiettivo di ambiziosi incrementi nella quota di produzione nazionale di forniture sanitarie globali. Il rapporto del New York Times spiega in dettaglio come il Governo abbia fornito agli stabilimento cinesi terreni convenienti, prolungati prestiti sussidiati, società a direzione statale per produrre materiali strategici e abbia stimolato le catene nazionali dell’offerta chiedendo agli ospedali ed alle imprese di utilizzare apporti locali.
Ad esempio, il Sichuan, la seconda più ampia provincia cinese, ha ridotto il numero delle categorie per le quali venivano consentite le importazioni di attrezzature sanitarie. La maggioranza degli ospedali erano obbligati a rifornirsi di ogni cosa localmente, mentre solo agli ospedali più importanti veniva concesso di accedere a forniture dall’estero.
I media occidentali adesso sono pieni di resoconti su “la spinta a dominare importanti ingranaggi della macchina industriale globale” della Cina, ancora secondo le parole del New York Times. Il ruolo della Cina nell’economia globale viene ritratto in termini che non ricordano il “commercio gentile” [1] ma l’aggressione imperiale. Il crescente autoritarismo del Presidente cinese Xi Jinping e la scalata dei conflitti commerciali con gli Stati Uniti, hanno anch’essi un ruolo evidente in questo genere di racconti.
Le tensioni strategiche e geopolitiche tra Stati Uniti e Cina sono reali. Sono basate sul crescente potere economico e militare della Cina e sulla riluttanza dei dirigenti statunitensi a riconoscere la realtà di un mondo necessariamente multipolare. Ma non dovremmo consentire che l’economia divenga ostaggio della geopolitica o, peggio ancora, che rafforzi e amplifichi la rivalità strategica.
Per cominciare, dobbiamo riconoscere che un modello misto, a guida statale è sempre stato alla base del successo economico cinese. Se una metà del miracolo economico della Cina riflette la sua svolta verso i mercati dopo gli ultimi anni ’70, l’altra metà è il risultato di politiche attive di governo che hanno protetto vecchie strutture economiche – come le imprese di stato – mentre nuovi settori industriali venivano generati attraverso un’ampia varietà di politiche industriali.
Naturalmente, le popolazioni cinesi ne sono state i principali beneficiari, facendo esperienza della più veloce riduzione della povertà nella storia. Ma questi vantaggi non sono venuti a spese del resto del mondo. Tutt’altro. Le politiche della crescita che oggi suscitano la collera di altri paesi sono la ragione per la quale la Cina è diventata un mercato talmente vasto per gli esportatori e gli investitori occidentali.
Ma le politiche industriali cinesi, come quelle dispiegate nelle forniture sanitarie, non sono ingiuste per i competitori nel resto del mondo?
Dovremmo essere cauti prima di arrivare ad un tale verdetto. La giustificazione tradizionale per la politica industriale è che le nuove industrie producono ricadute di apprendimento, esternalità tecnologiche e altri vasti vantaggi sociali che rendono il supporto dello Stato desiderabile. Ma molti economisti occidentali suppongono che i Governi non siano granché capaci nell’identificare le industrie che meritano sostegno, e che sui consumatori e sui contribuenti nazionali si abbatta il grosso dei costi. In altre parole, se la politica industriale cinese è stata sbagliata e mal diretta, l’economia stessa della Cina ne ha sofferto di conseguenza.
Con la stessa logica, se le autorità cinesi si fossero effettivamente rivolte ad attività nelle quali i benefici sociali hanno ecceduto quelli privati, realizzando migliori prestazioni economiche, non si capisce perché gli stranieri dovrebbero lamentarsi. Questo sarebbe il caso che gli economisti definiscono “incapacità di correzione del mercato ”. Voler bloccare da parte di stranieri il perseguimento da parte del Governo cinese di tale politiche, ha lo stesso valore che impedire ad un competitore di liberare i propri mercati.
Questo è particolarmente vero quando l’esternalità in questione è di tipo globale, come nel caso del cambiamento climatico. I sussidi cinesi per i pannelli solari e le turbine eoliche anno generato una riduzione nel costo delle energie rinnovabili – un beneficio enorme per il resto del mondo.
L‘economia della politica industriale può diventare più complicata in presenza di monopoli e di imprese che dominano i mercati. Le politiche industriali possono essere giustificatamente delimitate quando consentono l’uso del potere di mercato a scapito del resto del mondo.
Ma i produttori cinesi raramente sono accusati di sostenere i prezzi, che è il tratto caratteristico del potere di mercato. La lamentela, più di frequente, è quella opposta. Considerazioni del genere probabilmente sono più calzanti per le imprese statunitensi ed europee che frequentemente sono gli attori dominanti nei mercati delle alte tecnologie.
Tutto questo non è un argomento perché gli altri paesi se ne restino inerti mentre la Cina progredisce in settori industriali sempre più sofisticati. Anzitutto, gli Stati Uniti hanno una lunga storia di politica industriale di successo, particolarmente nelle tecnologie collegate con la difesa. C’è adesso un ampio accordo nell’intero schieramento politico statunitense, secondo il quale il paese ha bisogno di mirare ad una politica industriale più esplicita per buoni posti di lavoro, per l’innovazione e per una economia ambientalista. Una proposta di legge avanzata dall’eminente democratico del Senato Chuck Schumer, propone di spendere 100 miliardi di dollari nei prossimi cinque anni sulle nuove tecnologie.
Molta della nuova spinta per la politica industriale negli Stati Uniti e in Europa è motivata dalla percezione della “minaccia” cinese. Ma una valutazione economica indica che questa è la concentrazione sbagliata. I bisogni ed i rimedi si collocano nella sfera nazionale. L’obbiettivo dovrebbe essere costruire in casa economie più produttive e più inclusive – non semplicemente per surclassare la Cina o per erodere il suo progresso economico.
[1] Un’idea e una espressione dell’Illuminismo, secondo il quale il commercio aveva la tendenza a civilizzare le persone, rendendo meno probabili comportamenti aggressivi. Montesquieu scrisse che “dovunque i modi delle persone sono gentili, c’è commercio; e dovunque c’è commercio, là c’è disposizione alla gentilezza tra gli uomini”.
By mm
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