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Ricostruire lo Stato, di Mariana Mazzucato (da Project Syndicate, 15 aprile 2021)
Apr 15, 2021
Build Back the State
LONDON – The development of COVID-19 vaccines in less than a year was clearly a major achievement. But the rollout has been far from perfect. In the United States, Operation Warp Speed met its manufacturing targets but stumbled in coordinating initial shipments. The plan neither prioritized vaccine recipients according to need, nor did it go far enough to address racial inequality in the distribution.
Clearly, creating safe and effective vaccines and creating equitable vaccination programs are two different things. States’ Mission-oriented innovation agencies, especially the Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) and the Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA), have proven to be critical in seeding the development of the cutting-edge mRNA vaccines. But is the technological mission of Warp Speed linked to the health mission of delivering a “People’s Vaccine”?
US President Joe Biden’s administration will need to keep this distinction in mind as it tries to “build back better” and reinvigorate science and technology funding after four years of Donald Trump’s dismissal of science and contempt for scientists. The vaccine rollout in the US – and even more so in Europe – shows that it is just as important to get the details of public-private partnerships right as it is to start with an ambitious overall objective.
In my new book, Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism, I argue that NASA’s program to put a man on the moon still offers lessons in catalyzing and governing public-private relationships that deliver results. Costing taxpayers the equivalent of $283 billion today, the Apollo Program stimulated innovation in multiple sectors – from aeronautics and nutrition materials to electronics and software – while also strengthening the public sector’s own capabilities.
NASA paid hundreds of millions of dollars to companies like General Motors, Pratt & Whitney (known then as United Aircraft), and Honeywell to invent the new fuel, propulsion, and stabilization systems inside its legendary Saturn V rockets. These publicly funded technologies then created numerous spinoffs that we still use today, including baby formula (from the astronauts’ dried food) and cordless vacuum cleaners (from the machines that scoured the moon’s surface). The integrated circuits used for navigation were a foundation stone of modern computing.
Critically, NASA made sure that the government got a good deal, offering companies “fixed-price” contracts to force them to operate efficiently, while also providing incentives for continual quality improvements. And the contracts’ “no-excess profits” provisions helped to ensure that the space race was driven by scientific curiosity, not greed or speculation.
Equally important, NASA avoided overreliance on the private sector. Had the agency outsourced its governance role, it would have been vulnerable to what its then head of procurement called “brochuremanship”: when the private-sector party dictates what is “best.” Because NASA had developed internal expertise, it knew as much as the contractors did about technology, and thus was well equipped to negotiate and manage its contracts.
By strengthening the public sector’s capabilities and outlining a clear purpose for public-private alliances, the Biden administration could both deliver growth and help tackle some of the greatest challenges of our age, from inequality and weak health systems to global warming.
These problems are much more complex and multi-dimensional than sending a man to the moon. But the imperative is the same: effective strategic governance of the space where public funding meets private industry. For example, whereas Big Pharma portrays the public sector as a mere consumer of medicines, the discovery of those drugs typically begins with publicly funded research.
Consider the $40 billion the US government invests every year in the National Institutes of Health. The NIH (along with the US Department of Veterans Affairs) backed the Hepatitis C drug sofosbuvir with over ten years of taxpayer-funded research. But when the private biotech company Gilead Sciences acquired the drug, it priced a 12-week course of pills at $84,000. Similarly, one of the first antiviral treatments for COVID-19, Remdesivir, received an estimated $70.5 million in public funding between 2002 and 2020. Now, Gilead charges $3,120 for a five-day course of it.
This speaks to a parasitic, rather than a symbiotic, partnership. The NIH must do more to ensure fair pricing and access to the innovations it funds, rather than chipping away at its own power, as it did in 1995 when it scrapped the Fair Pricing Clause from its cooperative research and development agreements. Conditionalities must be considered for innovations from mission-oriented agencies such as DARPA, BARDA, and the newly proposed Advanced Research Projects Agency-Health (ARPA-H), which will focus exclusively on health priorities.
In the case of the pandemic, various governments poured $8.5 billion into the development of vaccines that are currently being manufactured and sold by US companies like Johnson & Johnson, Pfizer, Novavax, and Moderna. The question now is whether vaccine knowledge and know-how will be shared with as many countries as possible to bring an end to the pandemic. Will the NIH join a voluntary technology pool created by the World Health Organization for this exact purpose?
In preparing for the post-pandemic era, Biden’s promise to “build back better” implies more than a return to normalcy. But reshaping the economy for the better will require not just a shift in mindset but also a new social contract that promotes value creation over profit extraction; socializes risks as well as rewards; and invests in the common good, rather than just in specific companies or sectors.
While the US Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act imposed some conditions on businesses receiving government aid to maintain jobs, the new $1.9-trillion American Rescue Plan and the proposed $2 trillion American Jobs Plan must go further. They must ensure that public-sector investment is accompanied by a transformation in the relationship between the state and the private sector.
Here, lessons can be drawn from Europe. In France, President Emmanuel Macron made sure that recovery funds to airlines and automobile makers were conditioned on commitments to lower their carbon emissions. And in Austria and Denmark, firms receiving recovery funds had to commit not to use tax havens.
The task for the Biden administration is to provide leadership for the missions that will shape the decades ahead, starting with the fight against climate change. The US, said President John F. Kennedy in 1962, would “choose to go to the moon in this decade and do other things, not because they are easy, but because they are hard.” Today, the same type of visionary leadership is not a choice, but a necessity.
We need top-down direction to catalyze innovation and investment across the economy. And the Apollo era’s examples of government leadership, bold public-interest contracts, and public-sector dynamism offer a valuable template. Unless we use it, building back better will never be more than a slogan.
Ricostruire lo Stato,
di Mariana Mazzucato
LONDRA – Lo sviluppo dei vaccini per il Covid-19 in meno di un anno è stata chiaramente una importante conquista. Ma il lancio è stato lungi dall’essere perfetto. Negli Stati Uniti, l’Operation Warp Speed [1] ha soddisfatto i suoi obbiettivi produttivi ma è inciampata nel coordinamento delle spedizioni iniziali. Il piano non ha né dato priorità ai destinatari del vaccino secondo il loro bisogno, né è stato sufficiente ad affrontare nella distribuzione l’ineguaglianza razziale.
Chiaramente, creare vaccini sicuri ed efficaci e creare programmi di vaccinazione equi sono due cose diverse. Le agenzie dell’innovazione focalizzate su obbiettivi degli Stati, particolarmente l’Agenzia per i Progetti di Ricerca Avanzata della Difesa (DARPA) e l’Autorità per la Ricerca Avanzata e lo Sviluppo Biomedicale (BARDA), si sono dimostrate fondamentali nello sviluppo dei vaccini di avanguardia con lo Rna-messaggero. Ma la missione tecnologica del Warp Speed ha un nesso con la missione sanitaria del consegnare il “Vaccino del Popolo”?
L’Amministrazione del Presidente Joe Biden avrà bisogno di tenere a mente questa distinzione nel mentre cerca di “ricostruire meglio” e di rinvigorire i finanziamenti alla scienza ed alla tecnologia dopo quattro anni di irrisione per la scienza e di disprezzo per gli scienziati di Donald Trump. Il lancio del vaccino negli Stati Uniti – e più ancora in Europa – dimostra che è proprio altrettanto importante scoprire i dettagli della cooperazione pubblico-privato che prendere le mosse da ambizioso obbiettivo complessivo.
Nel mio nuovo libro: “Missione economia: una guida da lancio sulla Luna per cambiare il capitalismo”, sostengo che il programma della NASA per portare un uomo sulla Luna offre lezioni nel catalizzare e governare relazioni tra pubblico e privato che portino a risultati. Con un costo per i contribuenti di 283 miliardi di dollari, il Programma Apollo stimolò l’innovazione in settori molteplici – dall’aeronautica e dai materiali per l’alimentazione all’elettronica e al software – al tempo stesso rafforzando le stesse potenzialità del settore pubblico.
La NASA pagò centinaia di milioni di dollari a società come General Motors, Pratt&Whitney (allora nota come United Aircraf) e Honwywell per inventare il nuovo combustibile, la propulsione ed i sistemi di stabilizzazione all’interno dei suoi leggendari missili Saturno V. Queste tecnologie finanziate pubblicamente crearono in seguito numerose ricadute che utilizziamo ancora oggi, incluso il latte in polvere (dal cibo essiccato per gli astronauti), l’aspirapolvere senza fili (dalle macchine che rovistarono sulla superficie lunare). I circuiti integrati utilizzati per la navigazione furono una prima pietra dei computer moderni.
In modo fondamentale, la NASA garantì che il Governo facesse un buon accordo, offrendo alle società contratti “a prezzo fisso” per costringerle ad operare con efficienza, mentre forniva anche incentivi per miglioramenti continui nella qualità. E le disposizioni dei contratti secondo la formula “nessun profitto in eccesso” contribuirono a garantire che la corsa nello spazio fosse guidata da curiosità scientifica, non da avidità o da speculazione.
In modo altrettanto importante, la NASA evitò di basarsi in eccesso sul settore privato. Se l’Agenzia avesse esternalizzato il suo ruolo di governo, sarebbe stata vulnerabile a quello che l’allora capo degli approvvigionamenti definì “l’opuscolo della condotta magistrale”: quando la parte del settore privato detta ciò che massimamente le aggrada. Dato che la NASA aveva sviluppato la sua competenza interna, essa conosceva la tecnologia altrettanto degli appaltatori, e quindi era ben attrezzata a negoziare ed a gestire i suoi contratti.
Rafforzando le capacità del settore pubblico e delineando uno scopo chiaro per le alleanze pubblico-private, l’Amministrazione Biden potrebbe sia produrre crescita che affrontare alcune delle sfide più grandi della nostra epoca, dall’ineguaglianza e dai sistemi sanitari deboli al riscaldamento globale.
Questi problemi sono molto più complessi e multidimensionali che spedire un uomo sulla Luna. Ma l’imperativo è lo stesso: una efficace capacità di governo strategico nell’ambito nel quale il finanziamento pubblico incontra l’industria privata. Ad esempio, mentre le grandi società farmaceutiche descrivono i settore pubblico come un mero consumatore di medicine, la scoperta di quei farmaci normalmente comincia con la ricerca finanziata pubblicamente.
Si considerino i 40 miliardi di dollari che il Governo statunitense investe ogni anno negli Istituti Nazionali della Sanità (NIH). Gli NIH (assieme con il Dipartimento degli Affari per i Veterani) hanno seguito la medicina per l’epatite C sofosbuvir per più di dieci anni con la ricerca pagata dai contribuenti. Ma quando la società privata di biotecnologia Gilead Sciences ha acquistato il farmaco, ha stabilito un prezzo per un programma di 12 settimane di pillole di 84.000 dollari. In modo simile, uno dei primi trattamenti antivirali per il Covid-19, il Remdesivir, ha ricevuto tra il 2002 e il 2020 un finanziamento pubblico valutato per 70,5 milioni di dollari. Adesso, Gilead stabilisce un prezzo di 3.120 dollari per un trattamento di cinque giorni.
Questa somiglia ad una cooperazione parassitaria, anziché di reciproco vantaggio. Gli NHI devono fare di più per garantire prezzi equi ed accessi alle innovazioni che essi finanziano, piuttosto che privarsi del loro stesso potere, come fecero nel 1995 quando scartarono la Clausola del Giusto Prezzo dai loro accordi cooperativi di ricerca e sviluppo. Per le agenzie focalizzate su obbiettivi come DARPA, BARDA e la nuova proposta Agenzia della Salute per i Progetti di Ricerca Avanzata (ARPA-H), che si concentrerà unicamente sulle priorità sanitarie, le condizioni debbono essere considerate.
Nel caso della pandemia, vari Governi hanno riversato 8,5 miliardi di dollari nello sviluppo di vaccini che vengono attualmente prodotti e venduti da società statunitensi come Johnson&Johnson, Pfizer, Novavax e Moderna. Adesso la questione è se le conoscenza e il know-how verranno condivisi con più paesi possibile per porre fine alla pandemia. Gli NIH aderiranno al raggruppamento volontario di tecnologie creato dalla Organizzazione Mondiale della Sanità precisamente per questo scopo?
Nella preparazione dell’epoca post-pandemica, la promessa di Biden di “ricostruire meglio” comporta qualcosa di più che un ritorno alla normalità. Ma riformare l’economia nel modo migliore non richiederà soltanto uno spostamento di mentalità ma anche un nuovo contratto sociale che privilegi la creazione di valore sulla estorsione di profitti; che socializzi i rischi così come i premi e che investa nei beni comuni piuttosto che soltanto in particolari società o settori.
Se la Legge sugli Aiuti per il Coronavirus e la Sicurezza Economica (CARES) aveva imposto alcune condizioni sulle imprese per ricevere gli aiuti del Governo per mantenere i posti di lavoro, il nuovo Piano Americano di Salvataggio da 1.900 miliardi di dollari e il proposto Piano Americano per i Posti di Lavoro devono andare oltre. Essi debbono garantire che gli investimenti del settore pubblico siano accompagnati da una trasformazione delle relazioni tra lo Stato e il settore privato.
In questo caso, possono essere tratte lezioni dall’Europa. In Francia il Presidente Emmanuel Macron ha garantito che i fondi per la ripresa agli operatori delle linee aeree e dell’automobile siano condizionati a impegni per più basse emissioni di anidride carbonica. E in Austria e in Danimarca, le imprese che ricevono finanziamenti per la ripresa hanno dovuto impegnarsi a non utilizzare i paradisi fiscali.
Il compito per la Amministrazione Biden è offrire una guida alle missioni che conformeranno i decenni a venire, a partire dalla battaglia contro il cambiamento climatico. Gli Stati Uniti, disse nel 1962 il Presidente John F. Kennedy, avrebbero “scelto di andare sulla Luna e di fare altre cose in questo decennio non perché siano facili, ma perché sono difficili”. Oggi, una leadership visionaria dello stesso tipo non è una scelta, ma una necessità.
Abbiamo bisogno che una direzione dall’alto catalizzi l’innovazione e gli investimenti in tutta l’economia. E gli esempi di guida pubblica dell’epoca del progetto Apollo, di coraggiosi contratti nell’interesse pubblico e di dinamismo del settore pubblico, offrono un modello di valore. Se non li usiamo, ‘ricostruire meglio’ non sarà mai niente di più che uno slogan.
[1] Operazione Velocità della Luce, il nome attribuito sotto Trump alla missione della produzione dei vaccini per i Covid-19.
By mm
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