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La logica dell’iniziativa efficace sul clima, di Barry Eichengreen (da Project Syndicate, 15 giugno 2021)
Jun 15, 2021
The Logic of Effective Climate Action
BERKELEY – In his classic book, The Logic of Collective Action, the late great Mancur Olson explained that the hardest policies to implement are those with diffuse benefits and concentrated costs. Olson’s argument was straightforward: individuals bearing the costs will vigorously oppose the policy, while the beneficiaries will free ride, preferring that someone else take up the cudgels.
Olson’s insight applies to the single most pressing policy challenge facing humanity today, namely climate change. The starting point for addressing it, economists agree, is a tax on carbon. The resulting reduction in emissions would deliver benefits to virtually everyone on the planet. But specific segments of society – Olson’s concentrated interests – will bear a disproportionate share of the costs and mobilize in opposition.
A case in point are the French gilets jaunes (“yellow vests”). Like any mass movement, the gilets jaunes had multiple grievances. But their most animating complaint was a fuel-tax increase imposed in the name of combating climate change. Rural residents rely more on their cars, trucks, and tractors than do urban dwellers, who can ride a bicycle or take the subway to work. The tax increase hit them where it hurt, in the pocketbook.
The diffuse interests represented in France’s National Assembly had agreed to increase gas taxes in 2014. But after farmers and their sympathizers closed down roads and took their fight to the cities, President Emmanuel Macron’s government backed down and rescinded the tax hike in 2018. Olson would not have been surprised.
Other countries can expect similar resistance, and not just from farmers. In the United States, President Joe Biden’s administration had to overcome the opposition of fishermen and whale watchers to approve an offshore wind farm near Martha’s Vineyard, canceling a more ambitious project off the coast of Cape Cod. We can also expect opposition to a carbon tax to be regionally concentrated. In the US, that means states like Texas, North Dakota, and others producing oil, gas, and coal.
In addition, there is the danger that carbon taxes will worsen political polarization and provoke a populist reaction similar to the response to the China shock. Workers displaced from the energy and transport sectors will blame the tax, even if the root causes lie elsewhere. Parents struggling to feed their kids and fill their gas tanks will dismiss carbon taxation as an elite project championed by pointy-headed intellectuals. The China shock gave us Donald Trump. A carbon tax, imposed willy-nilly, could result in even worse.
But Olson also suggested how to overcome the problem of concentrated interests, namely by buying them off. In policy-wonk speak, revenues from a carbon tax could be redistributed to those who bear the costs. Besides enabling abatement of climate change, this would limit undesirable political consequences.
We know that carbon taxation imposes higher costs on residents of small municipalities and rural areas than on urbanites. Similarly, poorer households spend a larger share of their income on food and transport, which are carbon intensive, than do wealthier households, which spend more on more environmentally friendly services. One US study estimates that the share of income absorbed by a carbon tax would be three times higher for the lowest income quintile than for the highest.
Thus, a more progressive income tax that compensates the less well-off for the burden of a regressive carbon tax could overcome concentrated opposition. (The scheme would have to include a negative income tax to compensate those who do not earn enough to pay income tax.) But making policy on this basis – determining how much more progressive a future income tax should be – will require more nuanced analysis of carbon taxes in practice. And it will be important to link introduction of carbon taxes explicitly and visibly to the change in income tax, so that the compensation is clear to the public.
Then there is the question of regions specializing in the production of carbon-intensive fuels. A more progressive income tax won’t solve Texas’s problems, because corporations based there, not to mention the state government, rely on revenues from oil and gas production.
Biden’s budget and the European Union’s recovery fund both feature measures to discourage production of carbon-based fuels and speed the transition to wind and solar. The opposition sure to come from Texas and its counterparts in other countries suggests that these policies should have a more prominent regional dimension. They need to avoid creating more Appalachias, Appalachia having been decimated by the decline of employment in coal mining.
Unfortunately, experience with “place-based” policies is not good. Just ask Sicily. But this is not a counsel of despair; it is an argument for trying harder. Subsidies for bringing broadband to rural areas at risk of missing out on the rise of service-sector employment would be a start. More generally, regional policies, alongside progressive taxation, will be an indispensable aspect of any politically viable strategy to combat climate change.
La logica dell’iniziativa efficace sul clima,
di Barry Eichegreen
BERKELEY – Nel suo classico lavoro, La logica dell’azione collettiva, l’ultimo grande Mancur Olson [1] spiegava che le politiche più difficili da mettere in atto sono quelle con benefici diffusi e costi concentrati. L’argomento di Olson era semplice: le persone che sopportano i costi si opporranno vigorosamente alle politiche, mentre i beneficiari ne godranno i benefici, lasciando che qualcun altro si prenda i colpi di bastone.
L’intuizione di Olson vale per la sfida politica davvero più urgente che l’umanità affronta al giorno d’oggi, precisamente il cambiamento climatico. Gli economisti concordano che il punto di partenza nell’affrontarla sia una tassa sul carbone. La riduzione conseguente delle emissioni consegnerebbe benefici sostanzialmente ad ognuno, sul pianeta. Ma particolari segmenti della società – gli interessi concentrati di Olson – sopporteranno una quota sproporzionata dei costi e si mobiliteranno nell’opporsi.
Un esempio a tale proposito sono i gilè gialli (“giacchetti gialli”). Come ogni movimento di massa, i gilè gialli avevano varie rimostranze. Ma la loro più pressante lamentela era un aumento della tassa sui carburanti imposto nel nome di una battaglia al cambiamento climatico. I residenti delle campagne si basano maggiormente sulle loro automobili, sui loro autocarri e trattori degli abitanti delle città, che possono andare in bicicletta o prendere le metropolitana per andare al lavoro. L’aumento della tassa li colpisce in un punto sensibile, nel portafoglio.
Gli interessi diffusi rappresentati nell’Assemblea Nazionale francese avevano concordato di aumentare le tasse sulla benzina nel 2014. Ma dopo che i coltivatori e i loro simpatizzanti chiusero le strade e portarono la loro battaglia nelle città, il Governo del Presidente Emmanuel Macron fece marcia indietro e nel 2018 annullò l’aumento delle tasse. Olson non sarebbe stato sorpreso.
Altri paesi possono aspettarsi resistenze simili, e non solo tra gli agricoltori. Negli Stati Uniti, l’Amministrazione del Presidente Joe Biden deve fronteggiare l’opposizione dei pescatori e degli osservatori delle balene alla approvazione di un parco eolico in alto mare vicino a Martha Vineyard, cancellando un più ambizioso progetto a largo della costa di Cape Cod. Possiamo anche aspettarci che l’opposizione ad una tassa sul carbone sia concentrata regionalmente. Negli Stati Uniti, questo significa Stati come il Texas, il Nord Dakota ed altri produttori di petrolio, di gas e di carbone.
In aggiunta, c’è il pericolo che tasse sul carbone peggiorino la polarizzazione politica e provochino una reazione populista simile alla risposta allo ‘shock cinese’ [2]. I lavoratori rimossi dai settori dell’energia e dei trasporti daranno la colpa alla tassa, anche se le cause originarie si collocano altrove. I genitori in difficoltà nel dar da mangiare ai loro ragazzi e nel riempire i serbatoi della benzina liquideranno la tassazione sul carbone come un progetto delle elite sostenuto da intellettuali oziosi. Lo shock cinese ci ha regalato Donald Trump. Una tassa sul carbone, imposta per amore o per forza, potrebbe risultare anche peggiore.
Ma Olson suggeriva anche come superare il problema degli interessi concentrati, precisamente indennizzandoli. Nel linguaggio degli esperti di politica, le entrate da una tassa sul carbone potrebbero essere redistribuite tra coloro che sopportano i costi. Oltre a consentire l’abbattimento del cambiamento climatico, questo limiterebbe le conseguenze politiche indesiderabili.
Sappiamo che la tassazione sul carbone impone costi più elevati ai residenti delle piccole municipalità ed alle aree rurali che non agli abitanti delle città. In modo simile, le famiglie più povere spendono una quota superiore del loro reddito in alimenti e in trasporti, che sono ad alta intensità di carbonio, che non le famiglie più ricche, che spendono di più nei servizi favorevoli all’ambiente. Uno studio statunitense stima che la quota di reddito assorbita da una tassa sul carbone sarebbe tre volte più elevata per il quintile dei redditi più bassi che non per i più alti.
Quindi, una tassa sui redditi più progressiva che compensi i meno benestanti dall’onere di una tassa regressiva sul carbone supererebbe l’opposizione concentrata (lo schema dovrebbe includere una tassa sul reddito negativa, per compensare chi non guadagna abbastanza da pagare una tassa sul reddito). Ma fare una politica su queste basi – determinando quanto una futura tassa sui redditi dovrebbe essere più progressiva – richiederà una analisi più sottile delle tasse sul carbone nella pratica. E sarà importante connettere esplicitamente e visibilmente l’introduzione delle tasse sul carbone al cambiamento delle tasse sul reddito, in modo tale che la compensazione risulti chiara all’opinione pubblica.
C’è poi la questione delle regioni specializzate nella produzione di carburanti ad alta intensità di carbonio. Una tassa più progressiva sui redditi non risolverà i problemi del Texas, giacché le società che hanno base in quel territorio, per non dire il Governo dello Stato, si basano sulle entrate dalla produzione di petrolio e di gas.
Il bilancio di Biden e il fondo per ripresa dell’Unione Europea includono entrambi misure per scoraggiare la produzione di combustibili basati sul carbone e per velocizzare la transizione all’eolico e al solare. L’opposizione certa in arrivo dal Texas e dalle regioni omologhe in altri paesi, suggerisce che queste politiche dovrebbero avere una dimensione regionale più netta. Esse devono evitare di creare altri Appalachi [3], essendo gli Appalachi stati decimati dal declino dell’occupazione nelle miniere di carbone.
Sfortunatamente, l’esperienza delle politiche “territoriali” non è positiva. Basta chiederlo alla Sicilia [4]. Ma questo non è un motivo di disperazione; è un argomento per insistere con più determinazione. I sussidi per portare la banda larga nelle regioni rurali che rischiano di essere escluse dalla crescita dell’occupazione nel settore dei servizi, sarebbero un punto di partenza. Più in generale, le politiche regionali assieme ad una tassazione progressiva, saranno un aspetto indispensabile di qualsiasi strategia politicamente fattibile per combattere il cambiamento climatico.
[1] Mancur Lloyd Olson, Jr (Grand Forks, 22 gennaio 1932 – College Park, 19 febbraio 1998) è stato un economista e scienziato sociale statunitense che lavorò presso l’Università del Maryland, College Park. Sono di primaria importanza i suoi contributi alla teoria della scelta pubblica, nonché all’economia istituzionale, sul ruolo della proprietà privata, l’imposizione fiscale, i beni pubblici, l’azione collettiva e i diritti di contrattazione nello sviluppo economico.
Olson si concentrò sulla base logica dell’appartenenza e della partecipazione a gruppi d’interesse. Le principali teorie politiche del suo tempo assegnavano ai gruppi uno stato quasi primordiale. Alcuni facevano appello ad un naturale istinto umano di radunarsi, altri attribuivano la formazione dei gruppi, radicati nella parentela, al processo di modernizzazione. Olson offrì un resoconto radicalmente diverso della logica di base dell’azione collettiva organizzata. Nel suo primo libro, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (trad it. Logica dell’azione collettiva, Feltrinelli 1990) ha teorizzato che “solo un incentivo separato e ‘selettivo’, stimolerà un individuo razionale in un gruppo latente ad agire in un modo orientato-al-gruppo”; cioè solo un vantaggio strettamente riservato ai membri del gruppo motiverà qualcuno a partecipare e contribuire al gruppo. Ciò significa che gli individui agiranno collettivamente per fornire beni privati, ma non per fornire beni pubblici. Wikipedia.
[2] La connessione è con un saggio di David Autor ed altri studiosi, che analizza il rapporto tra gli effetti del trasferimento di quote importanti di attività manifatturiere in Cina e i processi di polarizzazione politica, in particolare nelle aree più interessate degli Stati Uniti.
[3] Una catena montuosa e una regione americana e canadese, in passato sede di importanti attività minerarie di estrazione di carbone. Il forte calo della occupazione tra i minatori, in quel caso, non è dipeso affatto da politiche di tutela ambientale né tantomeno dalla competizione cinese, ma da profonde trasformazioni tecnologiche nelle attività minerarie stesse. Questa è la loro collocazione geografica dietro la costa orientale degli Stati Uniti:
[4] Nella connessione, uno studio di due economisti inglesi e di un italiano, sui diversi esiti delle politiche territoriali nella Germania dell’Est e nel Mezzogiorno d’Italia.
By mm
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