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Due evviva per le tariffe sul carbonio, di Paul Krugman (dal blog di Krugman, 16 luglio 2021)
July 16, 2021
Two Cheers for Carbon Tariffs
By Paul Krugman
This time it really is Infrastructure Week. Democrats have agreed on the broad outline of a big public investment program, to be passed through reconciliation on top of a much smaller bipartisan “hard” infrastructure program. As I noted in my column Friday, big spending has gotten its groove back.
But there has been another major policy development: It’s Infrastructure Week, but it’s also Carbon Tariff Week. The Democratic proposal says in general terms, although without specifics, that we should levy tariffs on imports from countries that don’t take sufficient steps to limit greenhouse gas emissions. On the same day, the European Union laid out, in much greater detail, plans to impose a carbon border adjustment mechanism — which I’m afraid everyone will call a carbon tariff, even though CBAM is a great acronym. (See? Bam!)
So how should we think about carbon tariffs? From past experience, I know that we’ll hear a number of voices denouncing them as a new form of protectionism and/or asserting that they’re illegal under international trade law. These voices should be ignored.
First, let’s talk about priorities, people. Yes, protectionism has costs, but these costs are often exaggerated, and they’re trivial compared with the risks of runaway climate change. I mean, the Pacific Northwest — the Pacific Northwest! — has been baking under triple-digit temperatures, and we’re going to worry about the interpretation of Article III of the General Agreement on Tariffs and Trade?
And some form of international sanctions against countries that don’t take steps to limit emissions is essential if we’re going to do anything about an existential environmental threat. Developing countries, especially but not only China, are already responsible for most carbon dioxide emissions; even a big effort to decarbonize on the part of the United States and Europe will accomplish little unless it’s matched by efforts in other nations. Furthermore, “industry will just move to China” is a favorite argument of domestic opponents of climate action, so the politics of such action depend crucially on having an answer to that claim.
Given these considerations, it seems almost trivial to point out that carbon tariffs aren’t actually protectionist and should be considered legal under international trade law. But I do think those are points worth making, if only because this happens to be a topic I’ve thought about and worked on for many years.
To understand the law and economics of carbon tariffs, it’s helpful to consider the economics and legality of value-added taxes (VATs), a major revenue source in many countries (although not the United States). Trust me, it’s a highly relevant comparison.
A VAT is, on paper, a tax paid by producers: If a country has a 15 percent VAT, a company that produces, say, furniture must pay a tax equal to 15 percent of its sales — minus the taxes it can show were paid by the companies selling it wood, fabric and so on. The advantage of such a system is that the private sector does a lot of the work of enforcement, since each company has an incentive to make sure that its suppliers pay their fair share.
But who pays the tax in the end? Normally, all those taxes on producers end up being passed on in higher prices, so that a 15 percent VAT is, in effect, a 15 percent national sales tax.
Now, VATs are always accompanied by “border adjustments”: Importers must pay the tax on the goods they import, while exporters get a rebate equal to the tax paid on what they export. This makes perfect sense when you think of a VAT as a sales tax. You wouldn’t want a situation where shoppers at Walmart pay sales tax only on American-made goods, while Chinese products are exempt. And you also wouldn’t want to charge sales tax on U.S. goods being sold to other countries.
This point is widely misunderstood. U.S. businesses, in particular, often look at the border adjustments imposed by countries with VATs and see them as tariffs and export subsidies that give their competitors an unfair advantage. They are, however, wrong on the economics. And the World Trade Organization considers VAT-related border adjustments legal, because they are necessary to carry out a domestic policy that, in principle at least, doesn’t distort international trade. That is, border adjustments don’t tilt the playing field; they actually level it.
So what does all this have to do with carbon tariffs? You can think of national policies designed to limit greenhouse gas emissions as ways to induce a country’s residents to take into account the emissions resulting from the production of the goods they consume. This is obviously true if a nation imposes a carbon tax, or a cap-and-trade system, in which businesses must purchase licenses to pollute. It’s also true, although in a harder-to-measure sense, when countries impose regulations like mileage and clean-energy standards.
The point is that many climate-change policies can be seen as a form of tax on domestic consumers. And as with a VAT, both the economics and, I believe, the law (I’m not a trade lawyer, although I think I understand this issue) say that border adjustments, in this case a carbon tariff, are appropriate parts of a climate strategy. That is, if a country lacks an adequate climate policy, the price of goods imported from that country should reflect an estimate of the greenhouse gases emitted during their production.
What might make carbon tariffs slightly trickier than VAT border adjustments is the likelihood that an important part of climate policy will involve regulations rather than a straight carbon tax. In that case, while a carbon tariff remains clearly justifiable as a way to level the playing field for domestic and foreign producers, setting the appropriate level of the tariff won’t be easy — it won’t be as simple as charging the same VAT rate on imports as that imposed on domestic products. A fair bit of estimation and imputation will be involved, and there will no doubt be arguments about the numbers.
But while getting border adjustments right will be tricky, this trickiness isn’t a reason to do nothing. Carbon border adjustments are clearly the right thing to do, and better to do them imperfectly than not at all.
So two cheers for carbon tariffs.
Wait — why only two cheers? Because carbon tariffs affect only goods that are exported and hence are only a partial solution to the problem of countries that don’t do their part in reducing greenhouse gas emissions.
Consider the case of China, which says that it plans to reduce emissions but is still building a large number of coal-fired power plants. If advanced countries impose carbon tariffs, this will give China an incentive to reduce the carbon dioxide emitted in producing its steel exports. But it won’t impose any penalty for carbon emissions from the power plants that supply China’s cities with electricity. And those emissions, which aren’t related to international trade, are almost surely a bigger threat to the environment than emissions associated with exports.
To fully address the problem of international cooperation, then, carbon tariffs that level the playing field wouldn’t be enough. We’d have to go beyond that to the threat of sanctions against nations behaving irresponsibly.
And that would, I’m afraid, be illegal under current trade law, because it would mean intervening in policies that have traditionally been considered purely domestic. Now, given the threat of climate change, our response should be to revise or ignore trade law. But that would be a big step and won’t happen right away.
For now, carbon tariffs are what we can reasonably expect to happen. And they should happen as soon as possible.
Due evviva per le tariffe sul carbonio,
di Paul Krugman
Questa volta è davvero la ‘settimana delle infrastrutture’ [1]. I democratici hanno concordato sull’indirizzo generale di un grande programma di investimenti pubblici, da approvarsi con lo strumento della ‘riconciliazione’ [2] in aggiunta ad un più piccolo programma di infrastrutture “materiali” condiviso da entrambi i partiti. Come ho notato nel mio articolo di venerdì, la grande spesa è tornata in voga.
Ma c’è stato un altro importante sviluppo politico: questa è la settimana delle infrastrutture, ma è anche la settimana della Tariffa sul Carbonio. La proposta democratica afferma in termini generali, sebbene senza dettagli, che dovremmo imporre tariffe sulle importazioni da paesi che non fanno sufficienti progressi per limitare le emissioni dei gas serra. Nello stesso giorno l’Unione Europea ha esposto, con molto maggiore dettaglio, programmi per imporre un meccanismo di correzione al confine sul carbonio – che purtroppo tutti chiameranno una tariffa sul carbonio, anche se CBAM è un grande acronimo (Vedete? È una botta! [3]).
Dunque, cosa dovremmo pensare delle tariffe sul carbonio? Dalla esperienza del passato, so che sentiremo un certo numero di voci che le denunceranno come una nuova forma di protezionismo e/o sosterranno che sono illegali alla luce della legge internazionale del commercio. Voci che dovrebbero essere ignorate.
Gente, parliamo prima delle priorità. È vero, il protezionismo ha dei costi, ma essi sono spesso esagerati, e sono banali al confronto con i rischi di un cambiamento climatico fuori controllo. Voglio dire, il Nordovest del Pacifico – il Nordovest del Pacifico! – sta cuocendo sotto temperature a tre cifre [4], e noi dobbiamo preoccuparci della interpretazione dell’Articolo III dell’Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio?
E una qualche forma di sanzioni internazionali contro i paesi che non fanno passi per limitare le emissioni è essenziale se vogliamo fare qualcosa su una minaccia all’ambiente esistenziale. I paesi in via di sviluppo, in particolare ma non soltanto la Cina, sono già responsabili per le maggiori emissioni di anidride carbonica; persino un grande sforzo per decarbonizzare da parte degli Stati Uniti e dell’Europa realizzerà poco se non è accompagnato da sforzi di altre nazioni. Inoltre “l’industria si sposterà in Cina” è un argomento favorito degli avversari interni della iniziativa sul clima, cosicché la politica su tale iniziativa dipende fondamentalmente dall’avere una risposta su tale argomento.
Date queste considerazioni, sembra quasi banale mettere in evidenza che le tariffe sul carbonio non sono effettivamente protezionistiche e dovrebbero essere considerate legali per la legge internazionale del commercio. Ma penso che quelli siano aspetti meritevoli di essere avanzati, se non altro perché questo sembra essere un tema sul quale abbiamo riflettuto e lavorato per molti anni.
Per capire la legislazione e l’economia delle tariffe sul carbonio, è utile considerare l’economia e la legalità delle imposte sul valore aggiunto (IVA), una importante fonte di entrate in molti paesi (sebbene non negli Stati Uniti). Potete credere che questo è un confronto molto significativo.
Una IVA è, sulla carta, una tassa pagata dai produttori: se un paese ha un 15 per cento di IVA, una società che produce, ad esempio, mobili deve pagare una tassa pari al 15 per cento delle sue vendite – al netto delle tasse che essa può dimostrare sono state pagate dalle società che le vendono legname, tessuti ed altro ancora. Il vantaggio di un tale sistema è che il settore privato fa molto del lavoro per la messa in atto della legge, dal momento che ogni società ha un incentivo a garantire che i suoi fornitori paghino la loro giusta quota.
Ma alla fine chi paga la tassa? Normalmente, tutte quelle tasse sui produttori finiscono con l’essere trasferite su prezzi più alti, cosicché un’IVA del 15 per cento, in sostanza, è una tassa del 15 per cento sulle vendite nazionali.
Ora, l’IVA è sempre accompagnata da “correzioni alla frontiera”: gli importatori debbono pagare la tassa sui beni che importano, mentre gli esportatori ottengono una riduzione pari alle tasse pagate su quello che esportano. Questo ha perfettamente senso quando si pensa all’IVA come ad una tassa sulle vendite. Non si vorrebbe una situazione nella quale i clienti di Walmart paghino tasse sulle vendite soltanto sui prodotti fatti in America, mentre i prodotti cinesi sono esenti. E non si potrebbe voler caricare tasse sulle vendite sui prodotti statunitensi che vengono venduti a altri paesi.
Questo aspetto è generalmente frainteso. Le imprese americane, in particolare, spesso guardano alle correzioni alla frontiera imposte da paesi con l’IVA e le considerano come tariffe e sussidi all’esportazione che danno ai loro competitori un ingiusto vantaggio. Tuttavia, dal punto di vista economico, esse sbagliano. E l’Organizzazione Mondiale del Commercio considera le correzioni alla frontiera connesse con l’IVA legali, perché esse sono necessarie per effettuare una politica interna che, almeno in linea di principio, non distorca il commercio internazionale. Ovvero, le correzioni alla frontiera non alterano l’equilibrio del campo di gioco; in effetti lo livellano.
Dunque, cosa tutto questo ha a che fare con le tariffe sul carbonio? Si può pensare delle politiche nazionali concepite per limitare le emissioni dei gas serra, come modi per indurre i residenti di un paese a mettere nel conto le emissioni che derivano dalla produzione dei prodotti che consumano. Questo è ovviamente vero nel caso di una nazione che impone una tassa sul carbonio, o un sistema cap-and-trade [5], nel quale le imprese devono acquistare licenze per inquinare. È anche vero, sebbene in un senso più difficile da misurare, quando i paesi impongono regolamentazioni come gli standard sui consumi di carburante e sulle energie pulite.
Il punto è che molte politiche contro il cambiamento climatico possono essere considerate come una forma di tassazione dei consumatori nazionali. E come per l’IVA, sia l’economia che, io credo, la legge (non sono un esperto legale di commercio, ma penso di comprendere la materia) affermano che le correzioni alla frontiera, in questo caso una tariffa sul carbonio, siano componenti appropriate di una strategia sul clima. Ovvero, se un paese manca di una adeguata politica sul clima, il prezzo dei beni importati da quel paese dovrebbe riflettere una stima dei gas serra emessi durante la loro produzione.
Quello che renderebbe la tariffe sul carbonio leggermente più difficoltose delle correzioni al confine dell’IVA è la probabilità che una parte importante della politica climatica riguarderà i regolamenti, anziché una diretta tassa sul carbonio. In quel caso, mentre un tariffa sul carbonio rimane chiaramente giustificabile come un modo per livellare il campo di gioco per i produttori nazionali e stranieri, fissare il livello appropriato della tariffa non sarà facile – non sarà semplice come caricare lo stesso tasso di IVA sulle importazioni, pari a quello imposto sui prodotti nazionali. Sarà necessaria una certa misura di stima e di dimostrazione, e senza dubbio ci saranno contese sui dati.
Ma mentre avere giuste correzioni alla frontiera sarà difficile, questa difficoltà non è una ragione per non fare niente. Gli aggiustamenti sul carbonio alla frontiera sono la cosa giusta da fare, e meglio farli in modo imperfetto che non farli affatto.
Dunque, due evviva per le tariffe sul carbonio.
Ma un momento – perché solo due evviva? Perché le tariffe sul carbonio influenzano solo i prodotti che vengono esportati e di conseguenza sono soltanto una soluzione parziale al problema dei paesi che non fanno la loro parte nella riduzione delle emissioni dei gas serra.
Si consideri la Cina, che dice di programmare la riduzione delle emissioni ma sta ancora costruendo un gran numero di centrali elettriche alimentato a carbone. Se i paesi avanzati impongono tariffe sul carbonio, questo darà alla Cina un incentivo per ridurre l’anidride carbonica emessa producendo le sue esportazioni di acciaio. Ma non costituirà alcuna penalizzazione per le emissioni di carbonio dalle centrali elettriche che riforniscono le città cinesi di elettricità. E quelle emissioni, che non sono connesse con il commercio internazionale, sono quasi certamente una minaccia maggiore per l’ambiente delle emissioni dipendenti dalle esportazioni.
Per affrontare pienamente il problema della cooperazione internazionale, allora, le tariffe sul carbonio che livellano il campo di gioco non sarebbero sufficienti. Dovremmo andare oltre ciò, sino alla minaccia di sanzioni contro le nazioni che si comportano irresponsabilmente.
E quello sarebbe, temo, illegale per le attuali leggi commerciali, perché comporterebbe l’intervento in politiche che sono state tradizionalmente considerate puramente nazionali. Ora, considerata la minaccia del cambiamento climatico, la nostra risposta dovrebbe essere quella di rivedere o di ignorare la legge sul commercio. Ma ciò sarebbe un passo molto impegnativo e non accadrà in breve tempo [6].
Per adesso, le tariffe sul carbonio sono quanto possiamo ragionevolmente aspettarci che accada. E dovrebbe accadere prima possibile.
[1] La “settimana delle infrastrutture” venne più volta annunciata nel passato da Trump, senza che mai si materializzasse un programma repubblicano al proposito.
[2] Ovvero, con una votazione, in ultima istanza, di provvedimenti finanziari a maggioranza relativa, in relazione a temi che, nell’esame in prima istanza di una Camera, richiedono la maggioranza qualificata. In pratica, lo strumento denominato della “riconciliazione” è un modo per superare l’ostruzionismo delle minoranze. Uno strumento che in passato i democratici non hanno utilizzato per fair play istituzionale; e che invece Trump utilizzò senza tanti scrupoli per i suoi provvedimenti di sgravi fiscali sulle società e sui ricchi.
[3] Di questi tempi Krugman di frequente ironizza sull’abuso di acronimi nel linguaggio politico statunitense …
[4] Suppongo che il riferimento sia alle coste nord occidentali del Pacifico, California e Canada. Quanto al riferimento alle temperature a tre cifre, naturalmente si spiega con una misurazione in gradi Fahrenheit, che effettivamente è stata superata sino a 120 gradi, pari a circa 49 gradi Celsius.
[5] Letteralmente, del “mettere un limite e consentire gli scambi” in materia di inquinamento ambientale – ovvero mettere un limite all’inquinamento (“cap”) e premiare chi sta sotto quel limite, anche permettendogli di ‘vendere’ (“trade”) il proprio comportamento virtuoso a chi resta provvisoriamente sopra i limiti, che dunque pagano obbligatoriamente un prezzo. L’acquisto di ‘punti’ dai più virtuosi – che detengono quei ‘punti’ per effetto delle loro tecnologie – essendo un modo provvisorio per i meno virtuosi per restare nella legalità.
[6] Se non sbaglio – mi permetto di aggiungere – ci sarebbe un altro problema piuttosto serio. Certamente, la Cina e le economie asiatiche sono gli ‘attuali’ maggiori emissori di anidride carbonica, semplicemente perché rappresentano la grande maggioranza della popolazione mondiale. Ma il cambiamento climatico è dato dall’accumulo storico di emissioni inquinanti, ed è dato anche dalla diversità dai livelli dei consumi, in particolare di elettricità, tra i vari paesi del mondo. Il potenziale inquinante emesso da quei paesi – o meglio, i suoi effetti sul clima – sono l’ultimo ‘arrivo’ in una storia secolare, che ha portato i paesi dell’Occidente a livelli di consumi procapite notevolmente superiori al resto del mondo. I ‘punti dolenti’ per un accordo internazionale – da quanto si capisce delle posizioni di vari paesi emergenti in materia di cooperazione contro il cambiamento del clima – dipendono dalla valutazione della storia di quell’accumulo, e dal fatto che quella storia è tuttora alla base di grandi persistenti diversità nei consumi individuali delle popolazioni.
Il recente post di Milanovic sui problemi generali di un approccio ai temi ambientali di un possibile “progressismo globale” allude evidentemente a tali nodi, quando prospetta la necessità di uno “scambio” tra riduzione dei cambiamenti climatici e diritti alla riduzione della povertà e delle diseguaglianze.
Inoltre, un testo qua tradotto che illumina la complessità della questione in termini globali è “La laboriosa aritmetica dell’iniziativa sul clima”, di Michael Spence (da Project Syndicate, 12 febbraio 2020).
By mm
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