La metamorfosi della politica della crescita,

di Dani Rodrik

 CAMBRIDGE – La politica dello sviluppo è stata a lungo divisa tra due tipi di approccio. Un approccio punta direttamente alla povera gente e cerca di attenuare la povertà delle famiglie singole – attraverso il sostegno ai redditi, gli interventi sulla salute e sull’istruzione e un miglioramento dell’accesso al credito. L’altra si concentra nel migliorare le opportunità economiche e nell’aumentare la produttività complessiva – attraverso politiche macroeconomiche e commerciali generali sull’economia e riforme legislative e regolamentari. Chiamiamo la prima politica sociale e la seconda politica della crescita.

Generalmente, questi due tipi di politiche sono complementari. La crescita aggregata può non sempre aiutare tutti, particolarmente i poveri. Di conseguenza, i programmi contro la povertà saranno necessari anche quando la politica della crescita sta facendo in modo appropriato il suo lavoro. Talvolta, tuttavia, le politiche sociali e della crescita sono state considerate come alternative.

Ad esempio, l’uso aumentato di esperimenti politici casuali ha permesso agli analisti di sviluppare nessi causali sulle politiche sociali – come le concessioni di contributi in contante o gli interventi sull’istruzione e sulla sanità – in modi che raramente sarebbero possibili con le politiche macroeconomiche o riguardanti il complesso dell’economia. A sua volta, questo ha indotto molti accademici ed operatori di base a sottovalutare l’importanza pratica della politica della crescita rispetto alla politica sociale.

Questo è un errore, perché i reali fattori determinanti della povertà possono collocarsi ad una qualche distanza dalle famiglie e dalle comunità povere. Lo sviluppo economico richiede posti di lavoro produttivi non agricoli. Accrescere le opportunità di occupazione nelle città ed incoraggiare l’emigrazione dalle campagne alle aree urbane può aumentare i redditi con più efficacia che non aiutare le persone a diventare migliori agricoltori o il fornire loro contributi fianziari.

In effetti, storicamente l’industrializzazione è stata essenziale nel ridurre la povertà. È vero, i benefici della crescita economica guidata dalla industrializzazione spesso richiedono tempo per produrre effetti a cascata. Durante la Rivoluzione Industriale inglese, le condizioni di vita dei lavoratori urbani migliorarono molto lentamente per circa un secolo, ammesso che migliorassero, finché la crescita dei sindacati dei lavoratori ed altri cambiamenti istituzionali non corressero gli equilibri di potere con i datori di lavoro. Ma l’esperienza più recente con la rapida industrializzazione orientata alle esportazioni nelle ‘tigri’ dell’Asia orientale e in Cina ha compresso questo processo ed ha prodotto miracoli di riduzione della povertà assieme a mircoli di crescita.

Ci sono adesso chiari segni che stiamo entrando in una nuova epoca nella quale l’industrializzazione non sarà più tanto potente nel diffondere i benefici degli aumenti di produttività nell’intera economia. Le tendenze globali nell’innovazione hanno significativamente ridotto il potenziale delle industrie manifatturiere nell’assorbire lavoratori con modeste competenze. In questi settori la quota del lavoro nel valore aggiunto è calata rapidamente, particolarmente per tali lavoratori.

E mentre la globalizzazione ha accelerato il trasferimento delle manifatture dalle economie avanzate a quelle in vie di sviluppo, si è scoperto che le catene globali del valore sono nel migliore dei casi un veicole debole nel produrre buoni posti di lavoro, giacché esse sono una cinghia di trasmissione per le tecnologie ad alta intensità di professionalità e di capitale, e dato che il loro modello economico è basato su fattori importati e su una mancanza di integrazione con le economie locali. Globalmente, le industrie manifatturiere competitive nelle economie in via di sviluppo operano sempre di più come isole, in modo simile alle industrie estrattive ad alta intensità di capitale e orientate all’esportazione. Esse possono stimolare le esportazioni e i redditi più elevati per un segmento ristretto dell’economia, ma non coinvolgono la maggioranza dei lavoratori, e in particolare i meno istruiti.

Questo modello di crescita è insufficiente non solo sul terreno dell’equità e della riduzione della povertà; non riesce neppure a promuovere molta crescita perché le attività ad alta produttività non possono includere una quota crescente dell’economia. Proprio come le economie ricche di risorse raramente crescono a lungo (aldilà della grandi espansioni dei termini di scambio), il modello dell’industrializzazione non è più capace di generare una crescita economica rapida e sostenuta.

A cosa dovrebbe, dunque, somigliare il modello odierno della crescita? Come sempre, gli investimenti sul capitale umano, sulle infrastrutture e su migliori istituzioni restano indispensabili per i vantaggi economici a lungo termine. Questi sono i fattori fondamentali della convergenza economica con i paesi ricchi. Ma una strategia di crescita degna del suo nome deve incoraggiare la produttività della forza lavoro esistente, non della forza lavoro che potrebbe emergere nel futuro grazie a tali investimenti.

I paesi in via di sviluppo conservano un potenziale significativo di aumento della produttività agricola e di diversificazione rispetto ai raccolti tradizionali per far cassa ed esportare. Ma persino con una agricoltura più produttiva – e di fatto come una sua conseguenza – i lavoratori giovani continueranno a lasciare le campagne e ad affluire in gran numero nelle aree urbane. Non saranno occupati nelle fabbriche ma in microimprese informali nei servizi a bassa produttività, con povere prospettive di espansione.

Di conseguenza, le politiche della crescita della prossima generazione dovranno concentrarsi su questi servizi e trovare i modi per accrescere la loro produttività. La verità è che poche imprese informali cresceranno sino a diventare “campioni nazionali”. Ma offrendo una gamma di servizi pubblici – con l’aiuto della tecnologia, di programmi economici, di regolamenti e di formazione di competenze specifiche – i Governi possono sbloccare il potenziale di crescita di quelle tra loro maggiormente imprenditive. La fornitura di tali servizi potrebbe essere condizionata dal monitoraggio del Governo e da leggeri obbiettivi di occupazione. Questo incoraggerebbe una autoselezione positiva e soltanto quelle microimprese con maggiori capacità sarebbero scelte per ottenere l’assistenza governativa.

Tradizionalmente, le politiche industriali nello stile dell’Asia Orientale si concentrano sui settori produttivi più ampi e più produttivi, che con più probabilità diventano esportatori. Le future “politiche industriali” dovrebbero invece concentrarsi su imprese di servizio più piccole, la maggioranza delle quali non hanno probabilità di divenire esportatrici. Questa nuova generazione di politiche industriali che si rivolge  segmenti a più bassa produttività può sia migliorare le condizioni di vita dei poveri delle città che incoraggiare la produttività nei settori dell’economia che assorbono lavoro.

Una conseguenza è che la politica sociale e della crescita si coniughereranno sempre di più. La migliore politica sociale – consentire una riduzione sostenibile della povertà e accrescere la sicurezza economica – consiste nel creare posti di lavoro più produttivi e migliori per i lavoratori che sono in basso nella distribuzione delle competenze. In altre parole, la politica sociale deve concentrarsi sulle imprese come sulle famiglie. E il nuovo contesto globale e tecnologico comporta che la crescita economica è oggi possibile soltanto elevando la produttività nelle imprese informali più piccole, che occupano il grosso delle classi povere e a medio reddito. La politica dello sviluppo può finalmente diventare un’unica cosa.