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Perché i servizi hanno bisogno di una poltica industriale, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 12 ottobre 2022)
Oct 12, 2022
Why Services Need an Industrial Policy
CAMBRIDGE – Good jobs have become a top priority worldwide. Policymakers in advanced and developing economies alike are stressing the need for well-paying employment opportunities with job security and career ladders. Globalization and technological change have made it painfully clear that this task cannot be left wholly to markets.
When policymakers talk about creating good jobs, they typically focus on things like minimum wages, collective bargaining, and investments in skills. But as important as such interventions are, they are not enough. Productivity is key. The supply of good jobs can increase only if the jobs that are created for the bottom and middle of the skill distribution become more productive, enabling higher pay, more autonomy, and brighter career prospects for those who hold them. Otherwise, mandating higher wages and better workplace conditions can leave less-educated workers priced out of employment opportunities. France, with its very high rate of youth unemployment, presents a cautionary tale.
Another problem, however, is that even when policymakers do talk about industrial and innovation policies that specifically target increased productivity and new technologies, good jobs are treated as a side issue. In the United States, the latest crop of such policies targets advanced manufacturing such as semiconductors (through the CHIPS Act) and green technologies (through the Inflation Reduction Act); and in Europe, the focus is on “digitalization” alongside the green transition. In both settings, it is simply assumed that good jobs will emerge as a byproduct of these programs, even though that is not their primary purpose.
In fact, green technologies and advanced manufacturing are unlikely to be a major source of net job creation for the kinds of workers who are ill-served by today’s labor markets. After all, manufacturing employs fewer than one in ten workers in the US, and the experience of other countries where manufacturing has done much better (such as Germany, South Korea, and Taiwan) suggests that reversing the de-industrialization of employment is extremely difficult – indeed, unprecedented.
Since the bulk of future jobs will come from services, that is where we must focus our efforts to create productive jobs for less advantaged workers. In a new study for the Hamilton Project, I describe what an industrial policy for services might look like for the US.
My proposal has both a local and a national component. The local component builds on existing development and business assistance programs that take the form of collaborative partnerships between development agencies, firms, and other stakeholders aiming to revitalize communities and create good jobs. The national initiative features an Advanced Research Projects Agency (ARPA) focused on the promotion of a particular type of innovation: employment-friendly technologies.
Consider what is perhaps the toughest test case for these ideas: long-term care. This is a sector where employment will increase rapidly as the population continues to age, and as demand for in-home or assisted-living arrangements increases. But because most long-term care work is done in homes (through agencies that provide caregivers or through self-employed caregivers) or in weakly regulated assisted-living or retirement communities, remuneration and working conditions have traditionally been poor – characteristics that epitomize bad jobs. Employees are mostly women – and disproportionately women of color – and because their work is typically regarded as low-skill, they are not viewed as real professionals.
How might jobs in long-term care by improved? MIT economist Paul Osterman suggests three overall strategies. First, the government can impose standards, such as higher minimum wages. Second, policymakers can increase the Medicaid and Medicare reimbursement rates for care services, in the hope that this will lead to a boost in wages. And third, direct-care workers’ productivity can be raised, which would help the long-term care system better serve patients’ needs and reduce costs, generating room for better compensation.
While the first two strategies might be useful, productivity enhancements ultimately are the most reliable source of better jobs. To that end, Osterman suggests an approach that is analogous to Japanese automakers’ pioneering method of deploying new innovations in manufacturing. This entails a combination of investing in workers’ skills; providing workers with greater voice, discretion, and autonomy; and giving them more responsibility for the quality of the service.
Care workers who have greater autonomy and decision-making authority can use their knowledge of residents and patients to customize their services and provide more flexibility (such as in schedules, food, and treatment). Importantly, this strategy would also permit the introduction of new technologies that complement caregivers’ skills – such as digital tools with which caregivers can collect real-time information and respond faster and more efficiently to residents’ needs.
These changes would require a willingness to experiment with novel work practices and a continuum of efforts, moving from research and development and the introduction of new technologies for long-term care to their local adoption, adaptation, and contextualization in specific communities. If long-term care is managed better in such ways, productivity benefits would show up in lower turnover among care workers, reduced hospitalization rates, better management of chronic conditions, and quicker and smoother transitions out of acute-care facilities.
None of this will be easy. Enhancing productivity in services is notoriously difficult, and it is often impeded by myriad well-meaning licensing, safety, and other regulations. But if we cannot find ways to increase productivity in the occupations for which our workers are destined, we will end up with an even worse-performing, less inclusive “bad-jobs” economy.
Perché i servizi hanno bisogno di una poltica industriale,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – I buoni posti di lavoro sono diventati una priorità principale in tutto il mondo. I dirigenti politici nelle economie avanzate come in quelle in via di sviluppo stanno enfatizzando il bisogno di opportunità ben pagate di occupazione con sicurezza del posto di lavoro e avanzamenti di carriera. La globalizzazione e i cambiamenti tecnologici hanno reso dolorosamente chiaro che questo compito non può essere interamente lasciato ai mercati.
Quando le autorità politiche parlano di creare buoni posti di lavoro, essi tipicamente si concentrano su cose come il salario minimo, la contrattazione collettiva e gli investimenti in professionalità. Ma per quanto siano importanti tali interventi, essi non sono sufficienti. La chiave è la produttività. L’offerta di buoni posti di lavoro può crescere soltanto se i posti di lavoro che vengono creati per le zone basse e medie nella distribuzione della professionalità divengono più produttivi, consentendo stipendi più elevati, maggiore autonomia e prospettive di carriera più brillanti per coloro che li possiedono. Altrimenti, stabilire salari più elevati e migliori condizioni lavorative può togliere ai lavoratori meno istruiti opportunità di occupazione. La Francia, con il suo alto tasso di disoccupazione giovanile, costituisce un esempio ammonitore.
Un altro problema, tuttavia, è che persino quando le autorità politiche parlano di politiche industriali e dell’innovazione che in modo particolare fissano obbiettivi di accresciuta produttività e di nuove tecnologie, i buoni posti di lavoro vengono trattati come un tema secondario. Negli Stati Uniti, l’ultimo complesso di tali politiche si rivolge al settore manifatturiero avanzato come i semiconduttori (attraverso la Legge CHIPS) ed alle tecnologie verdi (attraverso la Legge per la Riduzione dell’Inflazione); e in Europa la concentrazione è sulla “digitalizzazione” assieme alla transizione ambientalistica. In entrambe le configurazioni, si assume semplicemente che i buoni posti di lavoro emergeranno come un prodotto indotto da questi programmi, anche se esso non è il loro scopo principale.
Di fatto, le tecnologie verdi e il manifatturiero avanzato è improbabile siano una fonte importante di creazione netta di posti di lavoro per il genere di lavoratori che oggi sono trascurati dai mercati del lavoro. Dopo tutto, il settore manifatturiero occupa meno che un lavoratore su dieci negli Stati Uniti, e l’esperienza di altri paesi dove il settore manifatturiero ha avuto prestazioni molto migliori ((come la Germania, la Corea del Sud e Taiwan) suggerisce che invertire la de-industrializzazione dell’occupazione è estremamente difficile – in effetti, non ha precedenti.
Dal momento che il grosso dei futuri posti di lavoro verrà dai servizi, è lì che dobbiamo concentrare i nostri sforzi per creare posti di lavoro produttivi per i lavoratori meno avvantaggiati. In un nuovo studio per Hamilton Project suggerisco qualcosa che potrebbe somigliare una politica industriale per i servizi negli Stati Uniti.
La mia proposta ha una componente locale ed una nazionale. La componente locale opera su programmi esistenti di sviluppo e di assistenza alle imprese che prendono la forma partnership collaborative tra agenzie dello sviluppo, imprese ed altri portatori di interessi che puntano a rivitalizzare le comunità ed a creare buoni posti di lavoro. L’iniziativa nazionale configura una Agenzia per i Progetti di Ricerca Avanzati (ARPA) è concentrata sulla promozione di un tipo particolare di innovazione: le tecnologie che favoriscono l’occupazione.
Si consideri quello che è forse il caso più arduo di messa in prova di queste idee: l’assistenza di lunga durata. Questo è un settore nel quale l’occupazione crescerà rapidamente mentre la popolazione continua ad invecchiare, e mentre si accresce la domanda per soluzioni domestiche o per residenze assistite. Ma poiché la maggior parte del lavoro di assistenza a lungo termine è svolto nelle abitazioni (attraverso agenzie che forniscono gli infermieri o attraverso infermieri autonomi) o in residenze assistite debolmente regolamentate, la remunerazione e le condizioni di lavoro sono tradizionalmente modeste – caratteristiche che definiscono posti di lavoro scadenti. Gli occupati sono principalmente donne – e in modo sproporzionato donne di colore – e poiché il loro lavoro è generalmente considerato a bassa professionalità, esse non sono considerate come vere professioniste.
Come possono essere migliorati i posti di lavoro nell’assistenza di lunga durata? L’economista del MIT Paul Osterman suggerisce tre strategie complessive. La prima, il Governo può imporre regole, come salari minimi più alti. La seconda, le autorità possono potenziare Medicaid e le tariffe dei rimborsi per i servizi assistenziali di Medicare, nella speranza che questo porti ad un sostegno ai salari. E la terza, la produttività dei lavoratori della assistenza diretta può essere aumentata, il che aiuterebbe il sistema della assistenza di lunga durata a soddisfare meglio i bisogni dei pazienti ed a ridurre i costi, creando margini per migliori retribuzioni.
Mentre le prime due strategie possono essere utili, in ultima analisi i miglioramenti della produttività sono la fonte più affidabile per migliori posti di lavoro. A quel fine, Osterman suggerisce un approccio che è analogo al pionieristico metodo giapponese delle case automobilistiche di dispiegare le nuove innovazioni nel settore manifatturiero. Questo comporta una combinazione di investimenti nella professionalità dei lavoratori; dare ai lavoratori maggiore autorevolezza, possibilità di giudizio ed autonomia; e dar loro maggiore responsabilità per la qualità del servizio.
I lavoratori della assistenza che hanno maggiore autonomia ed autorevolezza nel prendere decisioni possono usare la loro conoscenza dei residenti e dei pazienti per personalizzare i loro servizi ed offrire maggiore flessibilità (ad esempio nei programmi, nel cibo e nei trattamenti). In modo significativo, questa strategia permetterebbe anche l’introduzione di nuove tecnologie nell’assistenza di lunga durata per la loro adozione sul posto, il loro adattamento e la loro contestualizzazione nelle specifiche comunità. Se l’assistenza di lunga durata fosse gestita meglio in tali modi, i vantaggi di produttività si manifesterebbero in minori avvicendamenti dei lavoratori dell’assistenza, in tassi di ospedalizzazione ridotti, in una gestione migliore delle condizioni croniche e in più rapide e più tranquille uscite dalle strutture di terapia intensiva.
Tutto questo non sarebbe facile. Migliorare la produttività nei servizi notoriamente è difficile, ed è spesso ostacolato da una miriade di bene intenzionate regole di autorizzazione, di sicurezza e di altro ancora. Ma se non possiamo trovare modi per accrescere la produttività per le occupazioni alle quali sono destinati i nostri lavoratori, finiremo in un’economia di “posti di lavoro scadenti”, persino peggio funzionante e meno inclusiva.
By mm
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