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Il clima prima dei commerci, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 13 dicembre 2022)
Dec 13, 2022
Climate Before Trade
CAMBRIDGE – Late last month, a foreign leader accused US President Joe Biden of pursuing “super aggressive” industrial policies. It was not Russian President Vladimir Putin or Chinese President Xi Jinping, whose countries are America’s main geopolitical rivals. Nor was it Iranian President Ebrahim Raisi or Venezuelan President Nicolás Maduro, whose countries have struggled under the weight of US-led sanctions.
No, the complaint came from French President Emmanuel Macron, a US ally, about the Inflation Reduction Act, Biden’s landmark initiative to decarbonize the American economy by subsidizing domestic investment in electric vehicles, batteries, and other renewable technologies. Qualifying for these subsidies requires firms to source critical inputs from US-based producers, which irks Macron and other leaders, who claim that the new legislation undermines European industry. France, Macron noted, faces challenges of its own generating middle-class jobs. “And the consequence of the IRA,” he put it bluntly, “is that you will perhaps fix your issue but you will increase my problem.”
Imposing costs on other countries while addressing climate change is, however, precisely what the European Union has been planning to do. Through its carbon border adjustment mechanism (CBAM), the EU will soon impose duties on certain carbon-intensive imports. The goal is to maintain a high domestic price for carbon without allowing foreign firms to undercut European producers through cheaper imports. But the import duties will also hurt many lower-income countries such as Mozambique, Egypt, and India.
European officials argue that the CBAM differs from the IRA because it does not violate a fundamental principle of the multilateral trade regime: non-discrimination. The mechanism, they claim, aims merely to level the playing field between European companies, which are subject to high domestic carbon prices, and foreign producers, which are not. The CBAM, they insist, does not give European companies an unfair advantage.
But one country’s leveling of the playing field is another country’s unfair targeting of comparative advantage. Equalizing the costs of certain inputs, such as electricity, disproportionately affects exporters of energy-intensive products like steel and aluminum. That is why international trade rules have generally been averse to treating domestic and imported goods differently on the basis of their production processes; it is too easy to disguise protectionism under the guise of non-discrimination.
The better argument, and one that would apply equally to the IRA and the CBAM, is that the climate challenge is too important to be overshadowed by trade and competitiveness considerations. Letting governments introduce ambitious environmental programs to promote renewable energy, regardless of the impact on other countries, might just be the most feasible path to decarbonization.
China is a case in point. Years of high subsidies for the country’s solar and wind industries turned Chinese firms into world champions, and China into the world’s preeminent renewable-energy producer. With American and European firms priced out of global markets, the West admonished China for its egregious favoritism.
But while the Chinese subsidies may have disadvantaged Western firms, they were also one of the best things that a government ever did to fight climate change. By enabling firms to scale up much faster than they otherwise would have, these policies helped to cut the cost of solar power by 90% and to halve the price of wind power, enabling these technologies to become commercially viable enough to compete with carbon. Notwithstanding the hit to foreign competitors, China has made an undeniable contribution to solving humanity’s most pressing challenge.
Of course, it might be possible to achieve better, less acrimonious outcomes by encouraging greater international cooperation on green policies. My Harvard colleague Jeffrey Frankel, for example, argues that disputes over the CBAM and IRA should be adjudicated by the World Trade Organization. As he points out, the WTO does allow countries to pursue independent policies for environmental reasons. But the WTO is not the right forum for determining the circumstances under which trade rules should constrain green measures, or whether these measures should be constrained at all.
The WTO’s general presumption is that governments should pursue non-trade objectives – such as environmental sustainability or public health – so long as they do not distort trade. Similarly, the logic of mainstream trade economists assumes that efficiency and other public-policy goals can be neatly separable. Accordingly, non-discriminatory free trade is always possible if governments implement the right policies. Sustainability goals, in particular, could be met by pricing schemes (or equivalent quantity targets) that induce firms to internalize the costs of environmental externalities without distorting trade.
In the real world, however, governments pursuing green policies face administrative and political hurdles that require messy deals to bring opponents and potential losers on board. The IRA and the CBAM were both predicated on such bargains, promising jobs and profits to domestic producers in exchange for their agreement to a green transition that might otherwise be costly for them. In such circumstances, it would be difficult, and perhaps inappropriate, for global trade panels to render judgment on the availability of alternative instruments and second-guess domestic political tradeoffs.
Even when the conflict is more conventionally commercial, as was the case with the Chinese solar and wind subsidies, it is unclear whether we should let trade rules stand in the way when the measures in question advance the global decarbonization effort.
In an ideal world, climate change would be addressed through a globally coordinated set of policies combining carbon pricing, non-discriminatory subsidies for green technologies, and transfers from high-income to lower-income countries. But in the world as it is, our only chance to ensure a sustainable future depends on a hodge-podge of national policies that will be wildly diverse and driven by complicated local considerations. We should not be trade purists and let the perfect become the enemy of the good.
Il clima prima dei commerci,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – Alla fine del mese scorso, un leader straniero ha accusato il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden di perseguire politiche industriali “super aggressive”. Non era il Presidente russo Vladimir Putin o quello cinese Xi Jinping, i cui paesi sono i principali rivali geopolitici dell’America. Non era neppure il Presidente iraniano Ebrahim Raisi o il venezuelano Nicolás Maduro, i cui paesi si sono dibattuti sotto il peso di sanzioni guidate dagli Stati Uniti.
No, la protesta veniva dal Presidente francese Emmanuel Macron, un alleato degli Stati Uniti, a proposito della Legge per la Riduzione dell’Inflazione (IRA), una iniziativa decisiva di Biden per decarbonizzare l’economia americana con sussidi agli investimenti nazionali sui veicoli elettrici, le batterie ed altre tecnologie rinnovabili. Per avere i requisiti per questi sussidi sono necessarie imprese che si procurano fondamentali input da produttori che hanno sede negli Stati Uniti, la qual cosa indispettisce Macron ed altri leader, che sostengono che la nuova legislazione mette a repentaglio l’industria europea. La Francia, ha osservato Macron, è di fronte a sfide nei posti di lavoro che essa stessa genera. “E la conseguenza dell’IRA”, ha detto senza peli sulla lingua, “è che forse voi metterete a posto il vostro problema ma accrescerete il mio”.
Tuttavia, imporre costi sugli altri paesi mentre i affronta il cambiamento climatico è precisamente quello che l’Unione Europea sta progettando di fare. Attraverso il suo meccanismo di correzione al confine del carbonio [1] (CBAM), l’UE imporrà presto imposte su un certo numero di importazioni ad elevata intensità di carbonio. L’obbiettivo è mantenere un prezzo interno elevato per il carbonio senza permettere ad imprese straniere di battere sul prezzo i produttori europei attraverso importazioni più economiche. Ma le imposte sulle importazioni colpiranno anche molti paesi a più basso reddito come il Mozambico, l’Egitto e l’India.
I dirigenti europei sostengono che la CBAM differisce dall’IRA perché non viola un fondamentale principio del regime commerciale multilaterale: la non-discriminazione. Il meccanismo, essi sostengono, mira semplicemente a livellare il terreno di competizione tra le società europee, che sono soggette ad alti costi interni per il carbonio, e i produttori stranieri, che non lo sono. La CBAM, essi insistono, non offre alle società europee un ingiusto vantaggio.
Ma livellare in terreno della competizione di un paese è la stessa cosa che prendere di mira ingiustamente il vantaggi comparativo di un altro paese. Eguagliare i costi di determinati input, come l’elettricità, influenza in modo sproporzionato gli esportatori di prodotti ad alta intensità energetica come l’acciaio e l’alluminio. Questa è la ragione per la quale le regole commerciali internazionali sono state generalmente contrarie a trattare in modo diverso i prodotti interni e quelli importati sulla base dei loro processi produttivi; è troppo facile camuffare il protezionismo con la maschera della non-discriminazione.
L’argomento migliore, quello che si applicherebbe egualmente all’IRA ed alla CBAM, è che la sfida climatica è troppo importante per essere messa in ombra da considerazioni sul commercio e sulla competitività. Consentire ai governi di introdurre ambiziosi programmi ambientali per promuovere le energie rinnovabili, a prescindere dall’impatto sugli altri paesi, potrebbe essere precisamente il sentiero più praticabile per la decarbonizzazione.
La Cina ne è un esempio. Anni di elevati sussidi per le industrie del solare e dell’eolico del paese hanno trasformato le imprese cinesi nei campioni del mondo, e la Cina nel più considerevole produttore di energie rinnovabili del mondo. Con le imprese americane ed europee finite fuori dai mercati globali, l’Occidente ha ammonito la Cina per il suo scandaloso favoritismo.
Ma mentre i sussidi cinesi possono aver svantaggiato le imprese occidentali, essi sono stati anche una delle cose migliori che un governo abbia mai fatto per combattere il cambiamento climatico. Permettendo alle imprese di ingrandirsi molto più velocemente d quanto avrebbero fatto altrimenti, queste politiche hanno contribuito a tagliare il costo dell’elettricità solare del 90% e a dimezzare il prezzo dell’elettricità eolica, permettendo a queste tecnologie di divenire abbastanza sostenibili commercialmente per competere con il carbonio. Nonostante il colpo ai competitori stranieri, la Cina ha fornito un innegabile contributo a risolvere la sfida più urgente dell’umanità.
Naturalmente, sarebbe possibile ottenere risultati con minore acrimonia incoraggiando una maggiore cooperazione internazionale su politiche ambientalistiche. Il mio collega di Harvard Jeffrey Frankel, per esempio, sostiene che le dispute dulla CBAM e sull’IRA dovrebbero essere giudicate dalla Organizzazione Mondiale del Commercio. Come egli mette in evidenza, il WTO permette ai paesi di perseguire politiche indipendenti per motivazioni ambientali. Ma il WTO non è la sede giusta per determinare le circostanze sotto e quali le regole commerciali dovrebbero limitare misure sull’ambiente, o se queste misure dovrebbero essere impedite del tutto.
Il presupposto generale del WTO è che i governi dovrebbero perseguire obbiettivi non commerciali – come la sostenibilità ambientale o la salute pubblica – finché essi non distorcono il commercio. In modo simile, la logica dei principali economisti del commercio considera che l’efficienza ed altri obbiettivi della politica pubblica possono essere appropriatamente distinguibili. Conseguentemente, il libero commercio non discriminatorio è sempre possibile se i governi mettono in atto le giuste politiche. Gli obbiettivi della sostenibilità, in particolare, potrebbero essere soddisfatti da modelli di definizione dei prezzi (o da equivalenti obbiettivi di quantità) che inducano le imprese a internalizzare i costi delle esternalità ambientali senza distorcere il commercio.
Nel mondo reale, tuttavia, i governi perseguono politiche ambientalistiche a fronte di ostacoli amministrativi e politici che richiedono complicatissimi accordi per coinvolgere gli oppositori ed i potenziali perdenti. L’IRA e la CBAM si sono entrambe basate su tali accordi, promettendo posti di lavoro e profitti ai produttori nazionali in cambio del loro accordo ad una transizione ambientalistica che altrimenti avrebbe potuto essere per loro costosa. In tali circostanze, sarebbe difficile e forse inappropriato, per giurie commerciali globali giudicare sulla disponibilità di strumenti alternativi e su compromessi politici nazionali giudicabili solo in seguito.
Persino quando il conflitto è più convenzionalmente commerciale, come era il caso dei sussidi cinesi sul solare e sull’eolico, non è chiaro se avremmo dovuto permettere che le regole commerciali fossero di ostacolo, quando le misure in questione facevano progredire lo sforzo della decarbonizzazione globale.
In un mondo ideale, il cambiamento climatico verrebbe affrontato attraverso un complesso globalmente coordinato di politiche che mettono assieme la fissazione di un prezzo per i carbonio, sussidi non discriminatori per le tecnologie verdi e trasferimenti dai paesi ad alto reddito a quelli a basso reddito. Ma nel mondo così com’è, la nostra unica disponibilità per garantire un futuro sostenibile dipende da un miscuglio di politiche nazionali che saranno estremamente diverse e guidate da considerazioni politiche locali. Non dovremmo essere puristi del commercio e permettere che il perfetto divenga il nemico del buono.
[1] Una nota che potrebbe apparire forse un po’ oziosa. In lingua inglese, “carbon” significa “carbonio”; talora – ma molto più raramente – significa anche “carbone”, cui di solito ci si riferisce con il termine “coal”. Talvolta viene anche usato in sostanza come un sorta di diminutivo per “anidride carbonica”, che estesamente sarebbe “carbon dioxide”. Questo è quanto credo che accada nel linguaggio economico e legislativo.
Nel linguaggio economico e legislativo, suppongo che quando si parla di “carbon” – come ad esempio nella proposta della CBAM, ovvero del “meccanismo di correzione al confine del carbonio” – ci si riferisca esclusivamente all’anidride carbonica; il testo esplicativo della proposta di CBAM afferma: “La CBAM si applicherà alle emissioni dirette di gas serra rilasciate durante i processi produttivi dei prodotti interessati” (che sono il cemento, il ferro e l’acciaio, l’alluminio, i fertilizzanti e l’elettricità). Ovvero, quando si parla di “correzione al confine del carbonio” (vale a dire, attraverso un meccanismo fiscale su prodotti importati) suppongo che si intenda “correzione al confine del carbonio contenuto nella anidride carbonica”.
Quindi, aderendo alla semplificazione in uso nel linguaggio legislativo inglese, traduco “carbon” con carbonio, anche se si intende riferirsi all’anidride carbonica utilizzata nei processi produttivi coinvolti. È chiaro che non sono esattamente la stessa cosa, considerando che un atomo di carbonio ha una massa atomica pari a 12, mentre una molecola di anidride carbonica ha una massa atomica pari a 44 (giacché anche l’ossigeno presente nella anidride pesa). Per esempio, le emissioni di carbonio del 2007 causate dall’utilizzo di combustibili fossili ammontavano a 8,5 miliardi di tonnellate, equivalenti a 31,2 miliardi di tonnellate di CO2.
By mm
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