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Il divario di realtà negli aiuti all’Ucraina, di Adam Tooze (dal blog Chartbook, 25 febbraio 2023)
Feb. 25, 2023
The Ukrain-Aid reality gap,
Adam Tooze
There is a chronic and yawning gap between our collective awareness of major social, environmental, political and economic problems, the capacious way in which we address those problems in policy discourse and the resources that are actually mobilized to meet the challenges we can clearly see ahead of us.
Think of the unmet call to turn billions into trillions in pursuit of sustainable development. Or the failure over more than a decade to raise a $100 billion for poor-country climate spending.
One way of interpreting this gap between recognized problems and effective action, is to say that it is not real. Talk is cheap. Our professions of commitment are false. When say we care about problem x, however precisely we may define it, it is not in fact true. We are hypocritical and it is the job of critical analysis to debunk that.
I find that convincing, but only up to a point. Beyond mere hypocrisy there are actual and persistent difficulties in matching means to ends. There is the problem of historical agency, constituting ourselves as an effective collectivity, a “we” that can think and act together. Furthermore, there are obstacles, cognitive and political difficulties, to grasping both the scale of the challenges facing us and means that might be at our disposal if we were willing to act with determination, imagination and disregard for conventions, if we were willing to adopt the attitude of doing “whatever it takes”. I invoke Mario Draghi, former President of the ECB, and his famous speech in the summer of 2012 deliberately, because central banks in 2008, 2015 and 2020 have shown the kind of action that is possible in the face of modern emergencies. There other areas of modern government in recent decades, where we have seen such open disregard for conventional limits.
My hunch, in short, is that we have not only a cynicism problem (bad faith) and a problem of means and ends (a policy problem), but something deeper: A reality problem. Another way of putting this point is that actually situating ourselves in medias res is harder than it might seem. We inhabit historical reality in a weird way. We are, willy-nilly present in the world, we are thrown into it, but we flee cognitively and politically from the stark reality surrounding us.
A case in point is the self-congratulation that surrounds European and American aid for Ukraine which is the subject of my column in the FT this weekend.
The mood at the Munich Security Conference on the topic of aid for Ukraine was, by all accounts, self-congratulatory. And yet Ukraine is at risk of running out of ammunition and its economy teeters on the brink of economic disaster. As the FT piece spells out, this discrepancy is likely explained by all three problems – hypocrisy, policy problems and a problem of perception, a “reality gap”.
This is brought home when you read the report by the team at the Kiel Institute for the World Economy headed by Christoph Trebesch and including Arianna Antezza, Katelyn Bushnell, André Frank, Pascal Frank, Lukas Franz, Ivan Kharitonov, Bharath Kumar, Ekaterina Rebinskaya and Stefan Schramm, on the scale of Western aid for Ukraine.
The Kiel Institute has been tracking Western aid since the start of the war but in their latest report they add a historical section which provides comparative context. Even if you are aware of the basic numbers about previous military-economic efforts, the Kiel report is head-turning.
All told, the Kiel Institute dataset tracks €143.6 billion of financial, humanitarian, and military aid committed to Ukraine between January 24, 2022 and January 15, 2023. Keeping track of such a big pile of money is a fiddly business. There are many different channels: collective and bilateral, civilian and military, direct aid and aid in the form of support for refugees. If you add them all up and benchmark against GDP, you end up with this striking compilation.
If you allow for the costs of supporting refugees, as well as military and other bilateral aid, Germany and the United States at 0.375 percent are both contributing similar shares of GDP. The leader, by far, is Poland, which at 2.1 percent of GDP is spending more than 5 times as much in proportional terms as either the US or Germany.
Of course, both the United States and Germany have many calls on their resources. So, the best way to gauge the priority being accorded to Ukraine, is by comparison with other emergencies.
For all the talk from administration officials of America being on a “war-footing”, spending on Ukraine, in fact, falls well short of all America’s military commitments since 1945.
Likewise, Germany contributed far more to the liberation of Kuwait’s oil wells from Saddam Hussein’s in 1991 than it is contributing to Ukraine’s defense against Putin’s aggression.
The comparison with civilian emergencies is even more stark. In 2022 all the countries of Europe, at least in Western Europe, committed vastly greater sums to cushioning their population against the energy shock unleashed by Putin’s war, than they did to supporting Ukraine in defeating the aggressor.
With regard to military spending it is not easy to set an upper limit to what is needed on the battlefield. Ukraine’s economic situation is desperate too. But it is somewhat easier to assess in quantitative terms. The figure proposed by Kyiv for its financial needs is in the order of $3.5 billion per month. The United States and Europe have committed to providing enough to cover that. But as the monthly data show, those payments do not arrive in a steady or reliable fashion.
The point of my op-ed is not that Europe and the United States should deliver vastly greater aid to Ukraine. One may want to make the case for that, but that is a separate issue. The point of my op-ed is that the Kiel data reveal a vast gap between the declared intentions of the United States and Europe in backing Ukraine and what they are actually delivering.
So what explains this shortfall? This raises the questions with which we began this newsletter. Are the Western powers cynical in promising to stand by Ukraine? Are they implicitly steering towards a stalemate? Do they actually favor a Ukrainian victory, but incompetence and “friction” causes them to fall short in matching the necessary means to the desired ends? Or are they struggling with a “reality gap” – failing to grasp the scale of what might be needed and what on other occasions and for other purposes they have been able to deliver? Personally, I think it is a mixture of all three.
One thing is for certain: The modesty of the support provided by its Western allies, leaves Ukraine’s war effort precariously balanced and the course of the war in 2023 highly uncertain. Ukraine may pull through. Its military are fighting remarkably well. Perhaps Russia will crumble. But if it does not, we should likely expect the “reality gap” to close in the direction of greater financial and military aid. There is evidence for this in the Kiel data.
December 2022 – the 11th month of the war – saw the largest commitments of military aid to date. As Ukraine’s own reserves are progressively worn down, we should surely expect that trend to continue.
Of course, there are also risks to escalating support for Ukraine. Most notably the West still needs to be concerned about the Russian reaction. Managing the crisis requires balancing. What is striking about the current moment is how opaque the terms are under which that balancing is being performed. It leaves the impression of decision-making stumbling from one crisis and one problem to the next. It is certainly a pattern that we should fear to see generalized: The reality gap closing under the pressure of crisis, rather than as a result of strategic foresight and leadership.
Il divario di realtà negli aiuti all’Ucraina,
di Adam Tooze
C’è un divario cronico e sempre maggiore tra la nostra consapevolezza collettiva dei principali problemi sociali, ambientali, politici ed economici, l’ampiezza con la quale affrontiamo quei problemi nel dibattito politico e le risorse che effettivamente mobilitiamo per affrontare le sfide che possiamo chiaramente riconoscere dinanzi a noi.
Si pensi al bisogno insoddisfatto di trasformare i miliardi in migliaia di miliardi nel perseguimento dello sviluppo sostenibile. Oppure alla incapacità nel corso di più di un decennio a mettere assieme cento miliardi di dollari per la spesa climatica nei paesi poveri.
Un modo di interpretare questo divario tra i problemi riconosciuti e le iniziative effettive, è dire che non è vero. Parlare costa poco. Le nostre dichiarazioni di impegno sono false. Quando diciamo che ci preoccupiamo del problema X, per quanto possiamo indicarlo con precisione, di fatto ciò non è vero. Siamo ipocriti ed è compito della analisi critica demistificarlo.
Trovo questo convincente, ma fino a un certo punto. Oltre alle mera ipocrisia ci sono effettive e persistenti difficoltà a far corrispondere mezzi e fini. C’è il problema dell’agire storico, del costituirci come una collettività effettiva, come un “noi” che siamo capaci di pensare e di agire assieme. Inoltre ci sono ostacoli, difficoltà cognitive e politiche, ad afferrare sia la dimensione delle sfide che abbiamo dinanzi che i mezzi che potrebbero essere a nostra disposizione se fossimo disposti ad agire con determinazione, con fantasia e senza considerare le convenzioni, se fossimo disponibili ad adottare l’atteggiamento del “fare tutto quello che occorre”. Mi riferisco deliberatamente a Mario Draghi, il passato Presidente della BCE, e al suo famoso discorso nell’estate del 2012, perché le Banche Centrali nel 2008, nel 2015 e nel 2020 hanno mostrato il genere di iniziativa che è possibile dinanzi alle emergenze moderne. Ci sono altre aree del governo moderno nei decenni recenti, nelle quali abbiamo constatato tale aperta inosservanza dei limiti convenzionali.
La mia impressione, in breve, è che non abbiamo soltanto un problema di cinismo (cattiva fede) ed un problema di mezzi e fini (un problema politico), ma qualcosa di più profondo: un problema di realtà. Un altro modo di affermare questo punto è che collocarci effettivamente in medias res è più difficile di quanto potrebbe sembrare. Noi siamo disordinatamente presenti nel mondo, ci siamo gettati dentro, ma fuggiamo, cognitivamente e politicamente, dalla cruda realtà che ci circonda.
Un esempio di questo tema è l’autocompiacimento che circonda l’aiuto europeo ed americano all’Ucraina, che è l’argomento del mio articolo sul Financial Times di questo fine settimana.
Alla Conferenza sulla Sicurezza di Monaco gli umori sul tema dell’aiuto all’Ucraina sono stati, da tutti i punti di vista, autocompiaciuti. E tuttavia l’Ucraina è a rischio di terminare le munizioni e la sua economia barcolla sull’orlo di un disastro economico. Come dice esattamente l’articolo sul FT, questa discrepanza probabilmente è spiegata da tutti e tre i problemi – l’ipocrisia, i problemi politici e un problema di percezione, un “divario di realtà”.
Questo è ben chiaro quando si legge il rapporto sulle dimensioni dell’aiuto occidentale all’Ucraina a cura del gruppo presso l’Istituto Kiel per l’Economia Mondiale, guidato da Christph Trebesch e composta da Arianna Antezza, Katelyn Bushnell, André Frank, Pascal Frank, Lukas Franz, Ivan Kharitonov, Bharath Kumar, Ekaterina Rebinskaya e Stefan Schramm.
Il Kiel Institute viene seguendo l’aiuto occidentale dall’inizio della guerra ma nel loro ultimo rapporto essi aggiungono una sezione storica che fornisce un contesto comparativo. Anche se foste consapevoli dei dati di base sui precedenti sforzi militari economici, il rapporto del Kiel è stupefacente.
Tutto considerato, il complesso di dati del Kiel Insitute monitora 143,6 miliardi di euro di aiuti finanziari, umanitari e militari impegnati per l’Ucraina tra il 24 gennaio 2022 ed i 15 gennaio 2023. Tener traccia di un quantità così grande è un affare complicato. Ci sono molti canali diversi: collettivi e bilaterali, civili e militari, aiuti diretti e aiuti nella forma di sostegno ai rifugiati. Se li sommate tutti e li confrontate ai PIL, alla fine avete questo impressionante risultato.
Se si considerano i costi del sostegno ai rifugiati, assieme a quelli militari e agli altri aiuti bilaterali, la Germania e gli Stati Uniti, con lo 0,375 per cento, stanno contribuendo con quote simili del PIL. Di gran lunga, è in testa la Polonia, che con i 2,1 per cento del PIL sta spendendo più di 5 volte in termini proporzionali di quanto spendono Stati Uniti e Germania.
Naturalmente, sia gli Stati Uniti che la Germania hanno molte voci sulle loro risorse. Dunque, il modo migliore per stimare la priorità che viene accordata all’Ucraina, è confrontandola con altre emergenze.
Con tutto il gran parlare dei dirigenti della Amministrazione di un’America sul “piede di guerra”, la spesa in Ucraina, di fatto, si colloca assai in basso su tutti gli impegni militari dell’America dal 1945.
Analogamente, la Germania contribuì assai di più alla liberazione dei pozzi di petrolio nel Kuwait da Saddam Hussein nel 1991 di quanto stia contribuendo alla difesa dell’Ucraina contro l’aggressione di Putin.
Il confronto con le emergenze civili è persino più netto. Ne 2022 tutti i paesi dell’Europa, almeno nell’Europa Occidentale, hanno impegnato somme assai maggiori per attenuare gli effetti sulle loro popolazioni dello shock energetico provocato dalla guerra di Putin, di quanto non abbiano fatto per sostenere l’Ucraina nello sconfiggere l’aggressore.
A proposito della spesa militare, non è facile stabilire un limite superiore a quello che è necessario sul terreno dei combattimenti. Anche la situazione economica dell’Ucraina è disperata. Ma questo è in qualche modo più semplice da definire in termini quantitativi. Il dato proposto da Kiev per i suo fabbisogno finanziario è nell’ordine di 3,5 miliardi di dollari al mese. Gli Stati Uniti e l’Europa si sono impegnati a fornirne abbastanza per coprire quella somma. Ma come mostrano i dati mensili, quei pagamenti non arrivano in modalità regolari ed affidabili.
L’argomento del mio articolo [sul Financial Times] non è se l’Europa e gli Stati Uniti dovrebbero fornire un aiuto molto maggiore all’Ucraina. Quella è una tesi che si può avanzare, ma è un’altra questione. Il punto del mio articolo è che i dati del Kiel rivelano un grande divario tra le dichiarate intenzioni delgi Stati Uniti e dell’Europa di sostenere l’Ucraina e quello che stanno effettivamente fornendo.
Come si spiega questo deficit? Questo solleva le domande con le quali ho cominciato questo intervento. Le potenze occidentali sono ciniche nel promettere di stare al fianco dell’Ucraina? Stanno implicitamente spingendo verso un punto morto? Sono davvero a favore della vittoria dell’Ucraina, ma incompetenza e “attriti” le inducono a non essere capaci di far corrispondere i mezzi necessari alle finalità desiderate? Oppure stanno combattendo con un “divario di realtà” – non riuscendo ad afferrare la dimensione di quello che sarebbe necessario e che in altre occasioni e per altri scopi sono state capaci di fornire? Personalmente, penso che sia un misto delle tre spiegazioni.
Una cosa è certa: la modestia del sostegno fornito dai suoi alleati occidentali, lascia lo sforzo di guerra dell’Ucraina pericolosamente in bilico e l’indirizzo della guerra nel 2023 altamente incerto. L’Ucraina può farcela. Le sue forze armate stanno combattendo sorprendentemente bene. Forse la Russia crollerà. Ma se non accade, dovremmo probabilmente aspettarci che il “divario di realtà” si chiuda nella direzione di un maggiore aiuto finanziario e militare. Nei dati del Kiel Insitute ci sono prove in questo senso.
Il dicembre del 2022 – l’undicesimo mese di guerra – ha visto i più ampi impegni dell’aiuto militare sino ad oggi. Mentre le riserve proprie dell’Ucraina si stanno progressivamente consumando, dovremmo aspettarci che quella tendenza prosegua.
Naturalmente, ci sono anche rischi nell’aumentare il sostegno all’Ucraina. Più in particolare, l’Occidente ha ancora bisogno di essere preoccupato sulla reazione russa. Gestire la crisi richiede equilibrio. Quello che è sorprendente nel momento attuale è quanto siano opachi i termini nei quali quell’equilibrio viene esercitato. Ciò lascia l’impressione di un prendere le decisioni inciampando da una crisi e da un problema a quello successivo. Dovremmo certamente aver paura che uno schema del genere si generalizzi: un divario di realtà che si chiude sotto la spinta di una crisi, anziché come risultato di una visione e di una guida strategica.
[1] I segmenti blu si riferiscono, in rapporto ai PIL delle varie nazioni, agli impegni finanziari assunti dai vari paesi nella forma di rapporti bilaterali con lo Stato ucraino, quelli gialli nelle stime finanziarie dei costi derivanti dalla ospitalità ai rifugiati. Naturalmente, occorre sempre considerare che i dati si riferiscono al rapporto tra le spese ed i PIL nazionali (altrimenti, ad esempio, potrebbe sembrare che il numero dei rifugiati a Malta sia paradossalmente superiore a quello in Italia).
Ciononostante, oltre alle osservazioni che Tooze avanza nel suo commento, mi pare si possa anche notare: che i costi in rapporto al PIL degli impegni bilaterali, al netto dei comprensibili aiuti assai superiori ai rifugiati, sono comunque assai maggiori per i paesi dell’Europa Orientale che non per i paesi dell’Occidente vero e proprio; che l’Italia e la Francia sono abbastanza in basso nella graduatoria, con percentuali che sono meno della metà del Portogallo e dell’Ungheria; che gli aiuti dal Regno Unito sono molto elevati negli impegni bilaterali soprattutto militari ma nulli nella assistenza ai rifugiati.
[2] Si consideri che la tabella fornisce stime delle spese militari medie annuali (in rapporto al PIL) delle varie guerre nelle quali gli Stati Uniti sono stati impegnati dopo i 1945. È questo che rende significativa la tabella, giacché non sarebbero paragonabili altrimenti i costi di guerre che sono durate molti anni con quelli in Ucraina che durano da un anno.
[3] Questa tabella confronta le spese in percentuale sul PIL che vennero sostenute dai quattro paesi considerati nell’anno 1990-91 nella Guerra de Golfo, con le spese degli aiuti bilaterali nell’anno 2022 all’Ucraina.
[4] La tabella è ben comprensibile: in giallo le spese dei vari paesi europei per i sussidi nella crisi energetica; in blu le spese per il sostegno all’Ucraina.
[5] La tabella mostra la completa ‘irregolarità’ degli andamenti mensili degli aiuti forniti (naturalmente, questi aiuti sono quelli finanziari e militari e non quelli del sostegno ai rifugiati, che per definizione devono essere costanti).
By mm
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