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L’alto costo del dare un prezzo al carbonio, di Jayati Ghosh (da Project Syndicate, 16 marzo 2023)
Mar 16, 2023
The High Cost of Carbon Pricing
NEW DELHI – Carbon pricing is all the rage these days, at least in the developed world. But while global leaders and experts – most of them from rich countries – increasingly embrace the idea of putting the “right price” on carbon, the concept remains vague and ill-defined. Worse, its growing acceptance and increasingly protectionist bent may have the perverse effect of impeding efforts to decarbonize the global economy.
The idea of carbon pricing seems like a no-brainer. Meeting even the least ambitious climate goals requires decarbonizing developed and developing economies alike. Changing the relative prices of carbon-intensive activities would encourage investors to finance renewable sources of energy and the technological innovation needed to achieve net-zero emissions.
Fossil fuels account for most of the world’s greenhouse-gas emissions, so hydrocarbons seem like a good place to start. But how? Should policymakers consider the relative price of fossil fuels, or production based on consuming them?
The two most commonly discussed forms of carbon pricing – cap-and-trade schemes and carbon taxes – are based on the carbon intensity of production. A cap-and-trade system is designed to limit greenhouse-gas emissions by dividing the total target amount into allowances that can be traded among high and low emitters. While this supposedly establishes a market price for carbon dioxide emissions, it does not consider their negative social and environmental externalities. A carbon tax, by contrast, sets a price on carbon by taxing emissions-heavy activities.
But these two models reflect a very narrow (and possibly even distorted) view of how carbon should be priced into the economic system. A 2017 report by the High-Level Commission on Carbon Prices, chaired by Joseph E. Stiglitz and Nicholas Stern, provided a much more nuanced analysis. In addition to cap-and-trade and carbon taxes, the report recommended reducing or eliminating fossil-fuel subsidies and creating new financial incentives for low-carbon projects; offsetting the negative distributional impact of carbon pricing by using the proceeds to finance policies to protect poor and vulnerable populations; and complementary policies, such as investment in public transport and renewable power. Perhaps most important, the authors noted, countries must be able to choose instruments that fit their specific circumstances, resources, and needs.
Amid the growing enthusiasm for carbon pricing and border adjustment measures, policymakers and experts have largely ignored these points. The European Union’s Carbon Border Adjustment Mechanism is a case in point. When the CBAM takes effect in October, it will impose a tax on carbon-intensive imports in order to “put a fair price on the carbon emitted during the production of carbon-intensive goods that are entering the EU” and to “encourage cleaner industrial production in non-EU countries” (emphasis added).
The CBAM will initially apply to imports of cement, iron and steel, aluminum, fertilizers, electricity, and hydrogen. At first, firms will simply have to report the (direct and indirect) emissions embedded in the goods they import. But, beginning in 2026, the EU will impose tariffs on these emissions based on the weekly average auction price of cap-and-trade allowances.
The stated purpose of this measure is to eliminate so-called “carbon leakage” and ensure that the EU’s climate efforts are not undermined by production moving to countries with lower emission standards. Effectively, it protects European firms from competitors in such countries.
By taxing imports to the EU, the CBAM imposes on exporters in other countries the nearly impossible task of measuring emissions. Most developing countries (and many developed ones) lack granular data on firm-specific emissions, not to mention the ability to track the emissions of all the inputs used. Even if such data were available, the costs of collecting and analyzing it over time would be enormous. As the United Nations Conference on Trade and Development noted in 2021, the CBAM attempts “to impose on developing countries the environmental standards that developed countries are choosing.”
The EU wants to be viewed as a global leader on climate change, but it is difficult to see the CBAM as anything but a protectionist device. While the CBAM purports to encourage countries outside the bloc to reduce emissions by imposing their own carbon taxes, the EU has done nothing to help exporting countries attract new green investment or gain access to new technologies. In fact, it has persistently reneged on its (paltry) promises on climate finance and the commitments European leaders made as part of the 1992 Rio Agreement, restricting access to green technologies controlled by EU-based companies.
For decades, advanced economies have exported their emissions to developing countries by offshoring carbon-intensive production and then importing those goods. Now that greener technologies are available to (and largely controlled by) Western companies, developed countries promote reshoring without sharing knowledge or finance, thereby undermining low- and middle-income countries’ economic prospects and ability to achieve a green transition.
In February, Republican US Senator Bill Cassidy said he would unveil an emissions tariff bill in the coming months, following similar proposals by Senate Democrats. Meanwhile, lawmakers on both sides of the Atlantic have done little to limit fossil-fuel production and trade – by far the biggest sources of CO2 emissions. The CBAM does not cover trade in fossil fuels, and neither would the proposed tariffs in the United States. If decarbonization is the real goal, rather than protecting domestic industries, then regulation and reducing direct and indirect fossil-fuel subsidies are far more promising policies.
For carbon pricing to succeed, developed countries must demonstrate their commitment to shared prosperity by enabling knowledge-sharing and fostering equitable climate finance. If they continue to focus on border taxes on goods produced (mostly) in developing countries, their carbon-pricing efforts will fail. Worse, they will exacerbate global inequality and reinforce the perception that all their lofty rhetoric about the need for international cooperation to fight climate change is merely a fig leaf for cynical and self-serving policies.
L’alto costo del dare un prezzo al carbonio,
di Jayati Ghosh
NUOVA DELHI – Di questi tempi dare un prezzo al carbonio va di gran moda, almeno nel mondo sviluppato. Ma mentre i leader globali e gli esperti – gran parte dei quali provenienti dai paesi ricchi – abbracciano sempre di più l’idea di mettere un “prezzo giusto” sul carbonio [1], il concetto resta vago e indefinito. Peggio ancora, la sua crescente accettazione e la sua sempre maggiore tendenza protezionistica può avere l’effetto perverso di ostacolare gli sforzi per decarbonizzare l’economia globale.
L’idea di prezzare il carbonio sembra un’ovvietà. Soddisfare persino gli obbiettivi climatici meno ambiziosi richiede di decarbonizzare sia le economie sviluppate che quelle in via di sviluppo. Cambiate i prezzi relativi delle attività ad alta intensità di carbonio incoraggerebbe gli investitori a finanziare le fonti rinnovabili dell’energia e l’innovazione tecnologica necessaria per realizzare emissioni nette pari a zero.
I combustibili fossili rispondono della maggior parte delle emissioni dei gas serra, dunque gli idrocarburi sembrano un buon punto di partenza. Ma come? Le autorità dovrebbero considerare il prezzo relativo dei combustibili fossili, oppure la produzione basata sul loro consumo?
Le due forme più comunemente discusse sul dare un prezzo al carbonio – i modelli del cap-and-trade [2] e le tasse sul carbonio – sono basati sulla intensità di carbonio nella produzione. Un sistema cap-and-trade è concepito per limitare le emissioni dei gas serra dividendo la quantità totale dell’obbiettivo nei permessi che possono essere scambiati tra grandi emittenti ed inquinatori minori. Mentre si suppone che questo stabilisca un prezzo di mercato per le emissioni di anidride carbonica, esso non considera le relative esternalità negative sociali ed ambientali. Al contrario, una tassa sul carbonio definisce un prezzo su di esso tassando le attività con emissioni pesanti.
Ma questi due modelli riflettono un punto di vista molto ristretto (e forse persino distorto) di come al carbonio dovrebbe essere dato un prezzo nel sistema economico. Un rapporto del 2017 della Commissione di alto livello sui Prezzi del Carbonio, presieduta da Joseph E. Stiglitz e da Nicholas Stern, forniva una analisi molto più sottile. In aggiunta al cap-and-trade ed alle tasse sul carbonio, il rapporto raccomandava la riduzione o la eliminazione dei sussidi sui combustibili fossili e la creazione di nuovi incentivi finanziari per progetti a bassa emissione di anidride carbonica; il bilanciamento del negativo impatto distributivo del prezzo al carbonio utilizzando le entrate per finanziare politiche per proteggere le popolazioni povere e vulnerabili e politiche complementari, quali l’investimento nel trasporto pubblico nelle energie rinnovabili. Forse ancora più importante, osservavano gli autori, i paesi devono essere nelle condizioni di scegliere gli strumenti che si adattano alle loro specifiche circostanze, risorse e bisogni.
In mezzo al crescente entusiasmo per il prezzo al carbonio e per le misure di correzione ai confini, le autorità e gli esperti hanno in gran parte ignorato questi punti. Il Meccanismo di Correzione al Confine del Carbonio (CBAM) dell’Unione Europea è un ottimo esempio. Quando il CBAM entrerà in funzione nell’ottobre, imporrà una tassa sulle importazioni ad alta intensità di carbonio per “stabilire un prezzo giusto sull’anidride carbonica emessa durante durante la produzione di prodotti ad alta intensità di carbonio che stanno entrando nell’UE” e per “incoraggiare una produzione industriale più pulita nei paesi non-UE” (sottolineature mie).
Il CBAM inizialmente si applicherà al cemento, al ferro e all’acciaio, all’alluminio, ai fertilizzanti, all’elettricità e all’idrogeno. All’inizio, le imprese dovranno semplicemente resocontare le emissioni (dirette e indirette) incorporate nei beni che importano. Ma, a cominciare dal 2026, l’UE imporrà tariffe su queste emissioni basate sul prezzo settimanale medio nella vendita all’asta dei permessi cap-and-trade.
Lo scopo stabilito da questa misura è eliminare la cosiddetta “perdita di carbonio” e garantire che gli sforzi dell’UE sul clima non vengano sminuiti dalla produzione che si sposta da paesi con standard di emissioni più basse. In sostanza, essa protegge le imprese europee dai competitori in tali paesi.
Tassando le importazioni nell’UE, il CBAM impone agli esportatori in altri paesi l’obbiettivo quasi impossibile di misurare le emissioni. La maggior parte dei paesi in via di sviluppo (e molti di quelli sviluppati) mancano di dati dettagliati sulle emissioni di determinate imprese, per non dire della capacità di tracciare le emissioni di tutti gli input utilizzati. Persino se tali dati fossero disponibili, i costi del raccoglierli e dell’utilizzarli nel corso del tempo sarebbero enormi. Come nel 2021 osservava la Conferenza della Nazioni Unite per il Commercio e lo Sviluppo, il CBAM tenta di “imporre ai paesi in via di sviluppo gli standard ambientali che stanno scegliendo i paesi sviluppati”.
L’UE vuole essere considerata come un leader globale sul cambiamento climatico, ma è difficile considerare il CBAM come qualcosa di diverso da un congegno protezionistico. Mentre il CBAM di propone di incoraggiare i paesi fuori dal blocco a ridurre le emissioni imponendo le proprie tasse sul carbonio, l’UE non ha fatto niente per aiutare i paesi esportatori ad attrarre investimenti verdi o ad ottenere l’accesso alle nuove tecnologie. Di fatto, essa ha continuamente rinnegato le sue (insignificanti) promesse sulla finanza climatica e gli impegni che i leader europei assunsero come parte dell’Accordo di Rio del 1992, restringendo l’accesso alle tecnologie verdi controllate da società che hanno sede nell’UE.
Per decenni, le economie avanzate hanno esportato le loro emissioni nei paesi in via di sviluppo trasferendo all’estero le produzioni ad alta intensità di carbonio e poi importando quei prodotti. Adesso che sono disponibili tecnologie più verdi per le imprese occidentali (e per quelle in gran parte controllate da esse), i paesi sviluppati promuovono il ‘ritrasferimento’ senza alcuna condivisione di conoscenze e di finanza, di conseguenza danneggiando le prospettive economiche dei paesi a basso e medio reddito e la capacità di realizzare una transizione ambientalistica.
A febbraio, il senatore statunitense repubblicano Bill Cassidy ha affermato che nei mesi avvenire avrebbe reso nota una proposta di legge su una tariffa sulle emissioni, a seguito di proposte simili da parte dei democratici del Senato. Nel frattempo, i legislatori su entrambe le sponde dell’Atlantico hanno fatto poco per limitare la produzione e il commercio dei combustibili fossili – le fonti di gran lunga maggiori delle emissioni di anidride carbonica. Il CBAM non riguarda il commercio dei combustibili fossili, e neanche lo riguarderebbero le tariffe proposte negli Stati Uniti. Se la decarbonizzazione è l’obbiettivo reale, allora la regolamentazione e la riduzione dei sussidi diretti e indiretti ai combustibili fossili sono politiche di gran lunga più promettenti.
Perché dare un prezzo al carbonio abbia successo, i paesi sviluppati devono dimostrare il loro impegno a condividere la prosperità permettendo la condivisione delle conoscenze e incoraggiando una equa finanza climatica. Se continuano a concentrarsi sulle tasse ai confini sui beni prodotti (per la maggior parte) nei paesi in via di sviluppo, i loro sforzi nel fissare un prezzo al carbonio falliranno. Peggio ancora, essi esacerberanno l’ineguaglianza globale e rafforzeranno la sensazione che la loro intera arrogante retorica sul bisogno di cooperazione internazionale per combattere il cambiamento climatico è semplicemente una foglia di fico per politiche ciniche ed egoistiche.
[1] In genere, gli articoli in lingua inglese sui temi ambientali usano il termine “carbonio” – dare un prezzo al “carbonio”, mettere una tassa sul “carbonio”, o intensità maggiore o minore nell’emissione di “carbonio” etc. – come sinonimo di anidride carbonica. Per comodità e brevità facciamo, nella maggioranza dei casi, lo stesso, ma si consideri che nella maggior parte dei casi il “carbonio” al quale ci si riferisce, ad esempio quando si tratta delle ‘quantità’ alle quali si applicherebbe una tassazione, sono le quantità di anidride carbonica (o diossido di carbonio, CO2). Da quanto capisco, ad esempio, i paesi europei nei quali già esiste una tassa del genere, la calcolano sulla base delle tonnellate di anidride carbonica emesse in atmosfera (Finlandia, Svezia, Paesi Bassi, Danimarca ed altri). Peraltro, mentre se si parla di una “tassa sul carbonio” è ancora comprensibile cosa si intenda, se si parla di “limitare le emissioni di carbonio in atmosfera” è meno comprensibile, perché il carbonio non va in atmosfera solo sulle sue gambe.
In ogni caso, carbonio ed anidride carbonica, non hanno lo stesso peso. L’anidride carbonica è formata da 1 atomo di carbonio e 2 di ossigeno. Dal momento che un atomo di carbonio pesa 12 unità di massa atomica e ogni atomo di ossigeno ne pesa 16, una molecola di CO2 peserà 12+16+16=44. Quindi l’equivalenza tra un atomo di carbonio e una molecola di CO2 è 3,67 (peso della CO2/peso del carbonio -> 44/12=3,67). Questo è il valore che deve essere utilizzato per convertire i valori in carbonio in quelli in CO2 (e viceversa). Per esempio, le emissioni di carbonio del 2007 causate dall’utilizzo di combustibili fossili ammontavano a 8,5 miliardi di tonnellate, equivalenti a 31,2 miliardi di tonnellate di CO2. (da Wikipedia)
[2] Letteralmente, del “mettere un limite e consentire gli scambi” in materia di inquinamento ambientale – ovvero mettere un limite all’inquinamento (“cap”) e premiare chi sta sotto quel limite, anche permettendogli di ‘vendere’ (“trade”) il proprio comportamento virtuoso a chi resta provvisoriamente sopra (l’acquisto di ‘punti’ dai più virtuosi – e talora anche di tecnologie – essendo un modo provvisorio per restare nella legalità).
By mm
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