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La Cina ha abbandonato l’illusione dell’alta crescita, di Zhang Jun (da Project Syndicate, 14 aprile 023)
Apr 14, 2023
China’s Abandoned Illusion of High Growth
SHANGHAI – After Chinese GDP grew by only 3% in 2022, one would have expected the government to set a growth target of at least 6% for this year. In fact, virtually no market forecast projects a lower rate. Yet, at last month’s National People’s Congress, outgoing Premier Li Keqiang revealed in his final Government Work Report that the government was aiming for growth of about 5%, the lowest target of his tenure.
Under former Premier Wen Jiabao, from 2003 to 2013, China maintained an official growth target of 8%. But, in his final Government Work Report, Wen lowered the target for the first time, by 0.5 percentage points. The reason was obvious: Wen wanted to help cool the then-overheated economy. Surprisingly, Wen’s successor, Li, effectively treated 7.5% as a ceiling for growth during his ten-year term.
In fact, since 2014, Premier Li has consistently revised China’s growth target a half-point downward from the previous year’s target, whether through a categorical adjustment or the introduction of a lower range. With GDP growth repeatedly falling short of the official target, one cannot help but assume that this was a response to the economy’s actual performance. If existing targets are not being met, why would the government raise them?
Over the past three decades, growth targets have, to some extent, become a self-fulfilling prophecy. From 1993 to 2013, the central government’s growth target was practically interpreted as an indication of what the central government hoped for. That’s why the actual rate of growth was much higher than the government targets. Yes, there were structural forces working in China’s favor during this period. Local governments faced political incentives to implement their growth strategies – including fixed-asset investment and industrial planning – to meet the central government’s priorities and expectations.
Just as rising growth targets encourage local governments to pursue growth more aggressively, falling growth targets can discourage such efforts, leading to lower growth rates that, in turn, spur the government to reduce targets further, causing a downward spiral. All of this makes it difficult to estimate China’s potential rate of growth, which is supposed to be what anchors economic policy. Why did that happen?
China’s slowing GDP growth over the past decade is a reflection not of flawed policy, but of a new policy approach. From 1993 to about 2013, GDP growth was the central government’s primary objective and guided policymakers’ approach to macroeconomic management. This objective – which local governments were tasked with realizing – led to the acceleration of public capital formation, improvements in the investment environment, the crowding in of private capital, and the creation of more productive capacity.
This approach, however, also has its limits, resulting from rapidly increasing marginal costs. While productive investment fuels growth and development, excessive investment leads to diminishing returns and rising debts. The growth-first approach also caused considerable environmental damage, including pollution of China’s air and waters.
The immediate social costs associated with this approach finally pushed China’s government to opt for a new strategy, centered on creating jobs and ensuring macroeconomic stability. On the employment front, China has already achieved considerable success: over the last decade, urban job creation has stood at around 12 million (or more) annually, far exceeding the target – more binding than the GDP target – of 11 million.
China owes these gains largely to rapid progress in high-tech sectors like the platform economy and electric vehicles. New digital technologies have supported rapid growth in the service sector, and bolstered resilience in the labor market more broadly.
If the economy can produce enough jobs, ever-accelerating GDP growth is simply not necessary. Even as GDP growth has plummeted to about half the annual average (10.2%) in 2002-12, China has not experienced significant social unrest. Nor has there been a financial crisis or a sharp economic contraction that reverses past progress on living standards, despite the pandemic-induced slump.
China will continue to reap the benefits of its shift from growth-centric policymaking to a focus on jobs. This approach is more conducive to the implementation of structural reforms needed to limit excess investment and reduce debts. It should also spur the adoption of new technologies, generating a virtuous cycle of job creation and productivity growth. Progress in these areas – as well as the convergence of productivity-growth rates across regions – is crucial for the Chinese economy’s medium- to long-term development.
An unfavorable external environment further strengthens the case for China to look beyond growth. The entire global economy is grappling with declining productivity growth and falling demand – trends that will not be reversed any time soon.
Moreover, we are witnessing the collapse of the institutional framework that has underpinned capital-account liberalization worldwide over the last 30 years, as geopolitical tensions lead to an unprecedented surge in cross-border restrictions. More broadly, geopolitics-driven economic policies – not least restrictions imposed on trade with China by the United States – are generating considerable uncertainty in global supply chains and financial markets.
The era of high growth and low inflation is over in the advanced economies and is being succeeded by the “secular stagnation” of which former US Treasury Secretary Lawrence H. Summers has long warned. In this context, emerging-market economies like China are right to abandon the illusion that high growth can be maintained indefinitely. The more likely scenario is a long period – lasting perhaps a decade – of slower growth. China is far better off focusing on employment and working to avoid a systemic financial or debt crisis than attempting to resist the inevitable.
La Cina ha abbandonato l’illusione dell’alta crescita,
di Zhang Jun
SHANGHAI – Dopo che il PIL cinese era cresciuto soltanto del 3% nel 2022, ci si sarebbe aspettati che il Governo stabilisse un obbiettivo di crescita di almeno il 6% per quest’anno. Di fatto, praticamente nessuna stima di mercato prevede un tasso più basso. Tuttavia, al Congresso Nazionale del Popolo dell’ultimo mese, il premier uscente Li Keqiang ha rivelato nel suo finale Rapporto di Lavoro che il Governo si stava indirizzando ad una crescita di circa il 5%, l’obbiettivo più basso del suo mandato.
Sotto il passato Premier Wen Jiabao, dal 2003 al 2013, la Cina mantenne un obbiettivo ufficiale di crescita dell’8%. Ma, nel suo finale Rapporto di Lavoro del Governo, Wen abbassò per la prima volta l’obbiettivo, di 0,5 punti percentuali. La ragione era evidente: Wen voleva contribuire a raffreddare l’economia surriscaldata. Sorprendentemente, il successore di Wen, Li, di fatto considerò il 7,5% come un tetto per la crescita durante il suo mandato decennale.
In sostanza, a partire dal 2014, il Premier Li ha ogni volta rivisto verso il basso l’obbiettivo di crescita della Cina di mezzo punto rispetto all’obbiettivo dell’anno precedente, che si trattasse di una correzione imperativa o della introduzione di un estremo inferiore dell’intervallo. Se gli obbiettivi esistenti non vengono raggiunti, perché il Governo dovrebbe accrescerli?
Nel corso dei tre decenni passati, gli obbiettivi di crescita erano diventati, in qualche misura, una profezia che si autoavvera. Dal 1993 al 2013, l’obbiettivo di crescita del Governo centrale veniva praticamente interpretato come l’indicazione di ciò che il Governo centrale auspicava. Quella era la ragione per la quale il tasso effettivo di crescita era molto più alto degli obbiettivi del Governo. È vero, c’erano fattori strutturali che erano a favore della Cina durante quel periodo. I governi locali avevano incentivi politici a mettere in atto le loro strategie di crescita – compresi gli investimenti su attività immobilizzate e la programmazione industriale – per soddisfare le priorità e le aspettative del Governo centrale.
Proprio come obbiettivi di crescita in aumento incoraggiano i governi locali perseguire più aggressivamente la crescita, obbiettivi di crescita in calo possono scoraggiare tali sforzi, portando a tassi di crescita più bassi che, a loro volta, inducono il Governo a ridurre ulteriormente gli obbiettivi, provocando una spirale verso il basso. Tutto questo rende difficile stimare il tasso di crescita potenziale della Cina, che si suppone il fattore da cui dipende la politica economica. Perché accadeva ciò?
Il rallentamento della crescita del PIL cinese nel decennio passato non era un riflesso di una politica difettosa, ma di un nuovo approccio politico. Dal 1993 a circa il 2013, la crescita del PIL era l’obbiettivo primario del Governo centrale e guidava l’approccio delle autorità alla gestione macroeconomica. Questo obbiettivo – che ai governi locali veniva richiesto con le realizzazioni – portava alla accelerazione della formazione del capitale pubblico, a miglioramenti nel contesto degli investimenti, alla attrazione di capitali privati e alla creazione di una maggiore capacità produttiva.
Questo approccio ha tuttavia anche i suoi limiti, che consistono nel rapido incremento dei costi marginali. Mentre gli investimenti produttivi alimentano la crescita e lo sviluppo, gli investimenti eccessivi portano a rendimenti calanti e a debiti crescenti. L’approccio del “prima la crescita” ha anche provocato considerevoli danni ambientali, compreso l’inquinamento atmosferico e delle acque della Cina.
I costi sociali immediati associati a questo approccio hanno finalmente spinto il Governo cinese ad optare per una nuova strategia, centrata sulla creazione di posti di lavoro e sul garantire stabilità macroeconomica. Sul fronte dell’occupazione, la Cina ha già realizzato una considerevole successo: nel passato decennio, la creazione di posti di lavoro urbani si è collocata attorno a 12 milioni (o più) annuali, superando considerevolmente l’obbiettivo di 11 milioni – più vincolante dell’obbiettivo del PIL.
La Cina deve questi guadagni in buona parte al progresso nei settori ad alta tecnologia come l’economia delle piattaforme ed i veicoli elettrici. Le nuove tecnologie digitali hanno sostenuto la crescita rapida nel settore dei servizi, e più in generale incoraggiato la resilienza nel mercato del lavoro.
Se l’economia può produrre sufficienti posti di lavoro, la crescita del PIL in continua accelerazione è semplicemente non necessaria. Persino quando la crescita del PIL è precipitata a circa la metà della media annuale nel 2002-12 (10,2%), la Cina non ha conosciuto significativi disordini sociali. Neppure c’è stata una crisi finanziaria né una brusca contrazione economica che invertisse il progresso passato nei livelli di vita, nonostante la caduta indotta dalla pandemia.
La Cina continuerà ad ottenere i benefici del suo spostamento da una politica concentrata sulla crescita ad una concentrazione sui posti di lavoro. Questo approccio contribuisce maggiormente alla messa in atto delle riforme strutturali necessarie per limitare gli investimenti eccessivi e ridurre i debiti. Essa dovrebbe anche stimolare la adozione delle nuove tecnologie, generando un circuito virtuoso di creazione di posti di lavoro e di crescita della produttività. Il progresso in queste aree – così come la convergenza dei tassi di crescita della produttività tra le varie regioni – è cruciale per lo sviluppo a medio termine dell’economia cinese.
Uno sfavorevole contesto esterno ulteriormente rafforza l’argomento perché la Cina guardi oltre la crescita. L’intera economia globale è alle prese con una declinante crescita della produttività ed una domanda in calo – tendenze che non saranno invertite in breve tempo.
Inoltre, stiamo assistendo al collasso del modello istituzionale che ha sorretto in tutto il mondo la liberalizzazione del conto capitale negli ultimi 30 anni, mentre le tensioni geopolitiche portano ad una crescita senza precedenti delle restrizioni alle frontiere. Più in generale, le politiche economiche guidate dalla geopolitica – non ultime le restrizioni imposte sui commerci con la Cina dagli Stati Uniti – stanno provocando considerevole incertezza nelle catene globali dell’offerta e sui mercati finanziari.
L’epoca dell’alta crescita e della bassa inflazione nelle economie avanzate è passata e si viene sostituendo con la “stagnazione secolare” sulla quale il passato Segretario al Tesoro statunitense Lawrence H. Summers da tempo ha messo in guardia. In questo contesto, è giusto che le economie dei mercati emergenti come la Cina abbandonino l’illusione che l’alta crescita possa essere mantenuta indefinitamente. Lo scenario più probabile è un lungo periodo – destinato a durare forse un decennio – di crescita più lenta La Cina fa molto meglio a concentrarsi sull’occupazione e sull’operare per evitare un crisi finanziaria o del debito sistemica, piuttosto che cercare di resistere all’inevitabile.
By mm
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