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In difesa della politica industriale, di Michael Spence (da Project Syndicate, 5 maggio 2023)
May 5, 2023
In Defense of Industrial Policy
MILAN – Industrial policy has always been a controversial dimension of growth and development strategies in emerging economies. Now, the introduction of the CHIPS and Science Act and the (misnamed) Inflation Reduction Act in the United States has reignited a similar debate in advanced economies. Unfortunately, it’s a debate that often generates more heat than light.
The objective of industrial policies is to alter market outcomes in ways that align them better with a country’s broader economic and social objectives. Free-market purists may bristle, but in the real world many relatively uncontroversial – and even widely supported – government interventions shape market outcomes.
For example, public-sector investment in infrastructure, education, and the economy’s science and technology base is considered an essential complement to private investment, mitigating risks, increasing returns, and bolstering overall economic performance. Other widely accepted interventions that alter market outcomes include antitrust or competition policy, measures to overcome information gaps and asymmetries, and regulation to address negative externalities, protect user data, and guarantee the safety of everything from airplanes to food.
But these are responses to known market failures. Industrial policies – at least the most divisive ones – go a step further, reshaping the supply side of the economy in pursuit of objectives other than efficiency in the allocation of resources.
The CHIPS and Science Act offers an interesting case study. The legislation, passed last year, has three main components. The first is investment in science and technology and the associated human capital. While a key goal may be to ensure that the US retains the upper hand in its strategic competition with China, such investment does not directly alter the market-determined structure of the domestic or global economy.
By contrast, the second component – shifting numerous links in complex global semiconductor supply chains either to the US or to friendly or reliable trading partners – directly overrides market outcomes in a crucial sector. It does this for the sake not of improving efficiency, but to bolster national security and economic resilience.
The third main component – restrictions on trade, investment, and technology flows to China – will have a similarly far-reaching impact on America’s trading partners and the structure of the global economy. Again, efficiency is not the goal. Rather, the US hopes to impede China’s progress in advanced technologies, including semiconductors and artificial intelligence.
The first component is not particularly contentious. Nor is the third, at least domestically, despite its long-term consequences for America’s economic relationships and the coherence of the multilateral trading system. Antipathy toward China, after all, is one of very few areas of bipartisan agreement in the US.
The second component, however, has proved divisive. Critics point out that selective public investment in any industry’s productive capacity amounts to picking winners and losers. In their view, governments are not well-equipped to take on this task, not least because vested interests can capture the decision-making process.
Though this argument in favor of relying on market outcomes should not be dismissed out of hand, it should be met with some skepticism, not least because it is often rooted in an almost religious commitment to unfettered competition. In fact, industrial policy can be essential to a country’s long-term economic survival, as in the case of defense, particularly in times of war.
The real question is not whether industrial policy is worth pursuing, but how to do it well. Government capacity is decisive: to act effectively as an investor and major buyer of products and services, the government needs people with talent and experience – receiving compensation to match – and well-designed institutions. Moreover, goals should be precise, limited, and clear, and guardrails must be erected to protect against private-sector capture. Industrial policy is not corporate welfare.
Examples of successful industrial policy abound. The Defense Advanced Research Projects Agency, for example, has an impressive track record in driving technological development for the US military through partnerships with universities and private-sector players, with massive positive spillovers to the broader economy.
The US system for allocating funds for basic research in science and engineering also works well: it definitely picks winners and losers, but in a reasonably objective way, thanks to a combination of expert peer assessment and genuine competition. The stunning success of the COVID-19 vaccine-development program offers many lessons for designing effective interventions.
To be sure, there are also plenty of examples of failed industrial policies. But only some of these failures can be traced to design flaws. Investments aimed at altering market outcomes and influencing technological development are inherently risky; their outcomes can never be guaranteed. No one expects every investment made by a venture-capital fund to be a home run. Governments should be afforded the same leeway. A decent track record is good enough to make industrial policy pay off for taxpayers.
At a time of rising geopolitical tensions and supply-chain fragmentation – when national-security considerations are shaping economic policy, and the risks of war seem to be growing – industrial policy is all but inevitable. We should be learning from past experience, identifying the risks each approach raises, recruiting the best talent, and setting sensible standards for evaluating performance – not getting mired in superficial, ideologically-charged discussions that fail to account for the range of possible interventions, and the fact that not all objectives align well with economic efficiency.
In difesa della politica industriale,
di Michael Spence
MILANO – La politica industriale è sempre stata un aspetto controverso della crescita e delle strategie di sviluppo nelle economie emergenti. Adesso l’introduzione della Legge sui Semiconduttori e la Scienza e della (scorrettamente titolata) Legge sulla Riduzione dell’Inflazione negli Stati Uniti, ha rialimentato un dibattito simile nelle economie avanzate. Sfortunatamente, è un dibattito che di solito accende gli animi ma non porta luce.
L’obbiettivo delle politiche industriali è alterare i risultati del mercato in modi che li allineano meglio ai più ampi obbiettivi economici e sociali di una paese. I puristi del libero mercato possono irritarsi, ma nel mondo reale molti interventi dei governi relativamente non controversi – e persino ampiamente sostenuti – danno forma ai risultati del mercato.
Ad esempio, l’investimento del settore pubblico nelle infrastrutture, nell’istruzione e nella scienza dell’economia e nella base tecnologica è considerato un complemento essenziale dell’investimento privato, che mitiga i rischi, accresce i rendimenti e incoraggia le complessive prestazioni economiche. Altri interventi generalmente accettati che alterano i risultati di mercato sono le politiche antitrust o per la competizione, le misure che superano i divari e le asimmetrie nell’informazione ed i regolamenti per affrontare le esternalità negative, per proteggere i dati degli utenti e garantire la sicurezza di ogni cosa, dagli aeroplani agli alimenti.
Ma queste sono risposte a insuccessi conosciuti del mercato. Le politiche industriali – almeno quelle maggiormente divisive – fanno un passo avanti, riformano il lato dell’offerta dell’economia nel perseguimento di obbiettivi diversi dalla efficienza nella allocazione delle risorse.
La Legge sui Semiconduttori e la Scienza offre un caso di studio interessante. Essa, approvata l’anno passato, ha tre componenti principali. La prima è l’investimento nella scienza e nella tecnologia e nel capitale umano associato. Se un obbiettivo fondamentale può essere quello che gli Stati Uniti mantengano il vantaggio nella competizione strategica con la Cina, tali investimenti non alterano direttamente la struttura determinata dal mercato dell’economia nazionale o globale.
All’opposto, la seconda componente – spostare numerosi collegamenti nelle complesse catene globali dell’offerta dei semiconduttori verso gli Stati Uniti o verso partner amici o commercialmente affidabili – scavalca direttamente i risultati di mercato in un settore cruciale. E lo fa non nell’interesse di un miglioramento dell’efficienza, ma per sostenere la sicurezza nazionale e la resilienza economica.
La terza principale componente – restrizioni sui flussi commerciali, di investimento e di tecnologia verso la Cina – avrà un impatto simile di vasta portata sui partner commerciali dell’America e sulla struttura dell’economia globale. Anche qua, l’efficienza non è l’obbiettivo. Piuttosto, gli Stati Uniti sperano di ostacolare il progresso della Cina nelle tecnologie avanzate, compresi i semiconduttori e l’intelligenza artificiale.
La prima componente non è particolarmente controversa. Neppure la terza, almeno all’interno, nonostante le sue conseguenze a lungo termine sulle relazioni dell’America e sulla coerenza con il sistema commerciale multilaterale. Dopo tutto, l’antipatia verso la Cina è negli Stati Uniti una delle poche aree di accordo tra entrambi i partiti.
È la seconda componente, tuttavia, che è mostrata divisiva. I critici hanno messo in evidenza che l’investimento pubblico selettivo in qualche capacità produttiva dell’industria corrisponde a scegliere vincitori e perdenti. Dal loro punto di vista, i governi non sono ben attrezzati per assumere questo compito, non da ultimo perché gli interessi costituiti possono impadronirsi del procedimento decisionale.
Sebbene questo argomento a favore di un unico affidamento ai risultati del mercato non dovrebbe essere del tutto liquidato, esso dovrebbe essere accolto con qualche scetticismo, non da ultimo perché viene spesso basato su una dedizione quasi religiosa nella competizione senza limiti. Di fatto, la politica industriale può essere essenziale alla sopravvivenza economica a lungo termine di un paese, come nel caso della difesa, particolarmente nei tempi di guerra.
La vera domanda non è se la politica industriale meriti di essere perseguita, ma come farlo nel modo migliore. È decisiva la capacità di un Governo: per agire efficacemente come investitore e come principale acquirente di beni e servizi, il Governo ha bisogno di persone con talento ed esperienza – che ricevano compensi corrispondenti – e di istituzioni ben concepite. Inoltre, gli obbiettivi dovrebbero essere precisi, limitati e chiari, e debbono essere erette misure di salvaguardia per proteggere contro l’impossessamento da parte del settore privato. La politica industriale non è assistenza alle grandi società.
Gli esempi di politiche industriali di successo sono numerosi. L’Agenzia per i Progetti di Ricerca Avanzata della Difesa, ad esempio, ha un impressionante esperienza nel guidare lo sviluppo tecnologico delle forze armate statunitensi attraverso la cooperazione con università ed i protagonisti del settore privato, con massicce positive ricadute nell’economia più in generale.
Anche il sistema statunitense per l’allocazione dei fondi per la ricerca di base nella scienza e nell’ingegneria funziona bene: in ultima analisi esso sceglie vincitori e perdenti, ma in un modo ragionevolmente obbiettivo, grazie ad una combinazione della valutazione di esperti di pari livello ed una genuina competizione. Lo sbalorditivo successo del programma di sviluppo dei vaccini per il Covid-19 offre molte lezioni per progettare interventi efficaci.
Di sicuro, c’è anche una gran quantità di esempi di politiche industriali fallite. Ma soltanto alcuni di questi fallimenti possono essere identificati come difetti di progettazione. Gli investimenti rivolti ad alterare i risultati di mercato ed a influenzare lo sviluppo tecnologico sono intrinsecamente rischiosi; i loro effetti non possono mai essere garantiti. Nessuno si aspetta che ogni investimento fatto da un fondo di capitale di rischio abbia un risultato portentoso [1]. I Governi dovrebbero concedersi la stessa libertà d’azione. Un decente ruolino di marcia è sufficientemente positivo perché la politica industriale ripaghi i contribuenti.
In un tempo di crescenti tensioni geopolitiche e di frammentazione delle catene dell’offerta – nel quale le considerazioni di sicurezza nazionale determinano la politica economica e nel quale i rischi di guerra sembrano crescere – la politica industriale è quasi inevitabile. Dovremmo imparare dall’esperienza passata, identificare i rischi che ciascun approccio comporta, reclutare i migliori talenti e stabilire criteri sensati per valutare le prestazioni – non impantanarsi in dibattiti superficiali, sovraccarichi di ideologia, che non riescono a dar conto della gamma degli interventi possibili, né riescono a dar conto del fatto che non tutti gli obbiettivi sono coerenti con l’efficienza economica.
[1] Un “home run” è nel baseball una battuta che spedisce la palla fuoricampo e permette che tutti i giocatori della propria squadra raggiungano le basi successive. Quasi come, nel calcio, un goal direttamente realizzato dal rinvio di un portiere nella porta degli avversari.
By mm
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