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Una nuova narrazione da parte di Washington sull’economia globale, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 5 maggio 2023)
May 5, 2023
Washington’s New Narrative for the Global Economy
CAMBRIDGE – Two competing agendas are currently vying to shape the United States’ domestic and foreign economic policies. One agenda is inward-looking, focusing on the creation of an inclusive, resilient, prosperous, and sustainable American economy. The other focuses on geopolitics and on maintaining US primacy over China. The future of the world economy depends on the outcome of this conflict and whether these opposing priorities can coexist.
US President Joe Biden’s administration represents a radical departure from previous Democratic administrations, pursuing ambitious industrial policies to revive domestic manufacturing and facilitate the green transition. It has also adopted a tougher stance on China than any previous administration, including former President Donald Trump’s, treating the Chinese regime as an adversary and imposing export and investment controls on critical technologies.
Until recently, however, the Biden administration did not articulate a coherent vision that combines these various elements and reassures other countries, including China, that its economic strategy is not centered on confrontation, unilateralism, and protectionism. But recent remarks by US Treasury Secretary Janet Yellen and National Security Adviser Jake Sullivan indicate that the administration is now taking steps to address this issue, potentially signaling the emergence of a new Washington Consensus.
The administration’s approach to the world economy reflects a broader intellectual shift. Senior US policymakers now believe that the post-1990 model of globalization, which prioritized free trade and free markets over national security, climate change, and the economic security of the middle class, has undermined the socioeconomic foundations of healthy democracies.
In his remarks, Sullivan laid out the five pillars of the administration’s international economic agenda, which he called “a foreign policy for the middle class.” The first pillar is a “modern American industrial strategy” that aims to catalyze private investment in sectors deemed critical to US prosperity and security. The second involves working with other developed democracies and developing countries to ensure that US allies adopt similar policies to improve “capacity, resilience, and inclusiveness.”
Third, the US will move away from traditional trade deals that focus on market access and embrace “new international economic partnerships” that address global challenges such as climate change, digital security, job creation, and corporate tax competition. And the US will seek to generate trillions of dollars in investments in emerging economies and provide aid to countries facing debt distress.
While each of these areas presents unique challenges, some are particularly contentious, because other countries view some policies, such as the administration’s “Buy American” requirements, as protectionist. But Sullivan’s fifth pillar, which focuses on “protecting our foundational technologies,” could have the greatest impact on the future of the global economy.
The Biden administration’s sweeping export controls, designed to prevent China from accessing advanced semiconductors, are the most explicit manifestation of this pillar. And the administration is reportedly planning additional restrictions on US investments in Chinese tech firms, particularly in strategically important sectors like microchips.
Chinese officials, including President Xi Jinping, have accused the US of imposing a “technological blockade” on the country. Financial Times columnist Edward Luce concurs: by isolating China’s tech sector, the US is engaging in a “full-blown economic war.”
But Sullivan offered a different perspective. Likening the policy to “a small yard and a high fence,” he described the administration’s measures as “carefully tailored restrictions” motivated by national-security concerns and aimed at “a narrow slice” of advanced technologies.
Yellen’s speech, delivered at the Johns Hopkins School of Advanced International Studies in late April, anticipated Sullivan’s message a week later. The export controls, she argued, are meant to address national-security concerns and will remain “narrowly scoped and targeted.” The US, she emphasized, is not trying to undermine China’s economic growth and technological modernization.
The clarifications offered by Sullivan and Yellen indicate that the administration understands the risks of imposing overly broad trade and investment restrictions in the name of national security. Such measures will hurt the global economy and likely backfire by provoking China to retaliate.
A stable global order rests on norms and practices that recognize every country’s right to protect its national interests. It also requires rules of the road to ensure that the defense of these interests is well-calibrated and does not harm other countries. Achieving this can be challenging, but it is not impossible.
When governments pursue national-security objectives through unilateral policies that negatively affect other countries, policymakers should clearly articulate their goals, maintain open lines of communication, and propose narrowly targeted remedies intended to mitigate the adverse effects of those policies. Policies should not be pursued with the express purpose of punishing the other side or weakening it in the long run, and a failure to reach an acceptable compromise in one area should not become a pretext for retaliation in an unrelated domain. As Stephen Walt and I have argued, such self-imposed limits on acceptable policies could help prevent escalation and even elicit grudging acceptance from the other side.
Yellen and Sullivan’s recent statements suggest that the Biden administration’s foreign economic policies will align with these principles. But some important questions remain unanswered. For example, were the export controls on advanced chips well-calibrated, or did they go too far in sabotaging Chinese technological capacity without sufficiently benefiting US national security? And, given that the restrictions are being expanded to other critical sectors, such as artificial intelligence and nuclear fusion, can we still describe them as targeting only a “narrow slice” of technology?
Moreover, it is unclear whether the so-called “straightforward” national-security concerns cited by Sullivan and Yellen are genuine or merely a pretext for unilateral action. Is the US ready to accept a multipolar world order in which China has the power to shape regional and global rule-making? Or is the administration still committed to maintaining US primacy, as Biden’s national-security strategy seems to suggest?
Actions speak louder than words and will reveal the answers to these questions. But Yellen and Sullivan’s remarks provide some reassurance to those who believe that the US can address its legitimate national-security concerns without undermining the global economy.
Una nuova narrazione da parte di Washington sull’economia globale,
di Dani Rodrik
CAMBRIDGE – Due agende in competizione stanno adesso gareggiando per dar forma alle politiche economiche nazionale ed estera degli Stati Uniti. Una agenda guarda all’interno, concentrandosi sulla creazione di un’economia americana inclusiva, resiliente, prospera e sostenibile. L’altra si concentra sulla geopolitica e sul mantenimento del primato americano sulla Cina. Il futuro dell’economia mondiale dipende dal risultato di questo conflitto e dalla possibilità che queste opposte priorità coesistano.
L’Amministrazione del Presidente degli Stati Uniti Joe Biden rappresenta una deviazione radicale dalle precedenti amministrazioni democratiche, perseguendo politiche industriali ambiziose al fine di rivitalizzare il settore manifatturiero nazionale e di facilitare la transizione ambientalistica. Essa ha anche adottato una posizione più dura verso la Cina rispetto ad ogni altra Amministrazione precedente, compresa quella del passato Presidente Donald Trump, trattando il regime cinese come un avversario e imponendo controlli alle esportazioni ed agli investimenti su tecnologie fondamentali.
Sino a non molto tempo fa, tuttavia, l’Amministrazione Biden non aveva enunciato una visione coerente che combinasse questi vari elementi ed assicurasse gli altri paesi, Cina compresa, che la sua strategia economica non è centrata sullo scontro, sull’unilateralismo e sul protezionismo. Ma recenti osservazioni da parte della Segretaria al Tesoro Janet Yellen e dal Consigliere per la Sicurezza Nazionale Jack Sullivan indicano che adesso l’Amministrazione sta facendo passi per affrontare il tema, segnalando potenzialmente l’emergere di un nuovo Washington Consensus.
L’approccio della Amministrazione all’economia del mondo riflette un più ampio spostamento intellettuale. I politici statunitensi di grado più elevato adesso credono che il modello di globalizzazione dopo il 1990, che dava priorità al libero commercio ed ai liberi mercati sulla sicurezza nazionale, sul cambiamento climatico e sulle sicurezza economica della classe media, abbia messo a repentaglio le fondamenta socioeconomiche delle democrazie sane.
Nelle sue osservazioni, Sullivan getta le basi di cinque pilastri della agenda economica internazionale dell’Amministrazione, definendoli “una politica estera per la classe media”. Il primo pilastro è una “strategia industriale americana moderna”, che mira a catalizzare investimenti privati in settori giudicati fondamentali per la prosperità e la sicurezza degli Stati Uniti. Il secondo riguarda il collaborare con altre democrazie sviluppate e con i paesi in via di sviluppo per garantire che gli alleati degli Stati Uniti adottino politiche simili per migliorare “capacità produttiva, resilienza ed inclusività”.
Il terzo: gli Stati Uniti si allontaneranno da accordi commerciali tradizionali che si concentrano sull’accesso ai mercati e abbracceranno “nuove cooperazioni economiche internazionali” che affrontino sfide globali come il cambiamento climatico, la sicurezza digitale, la creazione di posti di lavoro e la competizione nella fiscalità verso le società. E gli Stati Uniti cercheranno di generare migliaia di miliardi di dollari di investimenti nelle economie emergenti e di fornire aiuto ai paesi che affrontano emergenze nel debito.
Mentre ognuna di queste aree presenta sfide uniche, alcune sono particolarmente controverse, perché altri paesi considerano alcune politiche, come i requisiti dell’Amministrazione del “comprare americano”, come protezionistiche. Ma il quinto pilastro di Sullivan, che si concentra sul “proteggere le nostre tecnologie di base”, potrebbe avere l’impatto maggiore sul futuro dell’economia globale.
I controlli indiscriminati dell’Amministrazione Biden sull’esportazione, progettati per impedire alla Cina di avere accesso ai semiconduttori avanzati, sono la manifestazione più esplicita di questo ‘pilastro’. E a quanto si dice l’Amministrazione sta progettando restrizioni aggiuntive sugli investimenti statunitensi nelle imprese tecnologiche cinesi, particolarmente in settori strategicamente importanti come i semiconduttori.
I dirigenti cinesi, compreso il Presidente Xi Jinping, hanno accusato gli Stati Uniti di imporre un “embargo tecnologico” sul paese. L’editorialista del Financial Times Edward Luce concorda: isolando il settore tecnologico della Cina, gli Stati Uniti si impegnano in una “guerra economica dichiarata”.
Ma Sullivan offre una diversa interpretazione. Paragonando la politica a quella del “piccolo giardino con un’alta recinzione”, egli descrive le misure dell’Amministrazione come “restrizioni scrupolosamente mirate” originate da preoccupazioni di sicurezza nazionale e rivolte ad una “fetta sottile” di tecnologie avanzate.
Il discorso della Yellen, pronunciato alla fine di aprile alla Johns Hopkins School of Advanced International Studies, anticipava il messaggio di Sullivan della settimana successiva. Il controllo delle esportazioni, ella sosteneva, hanno lo scopo di affrontare preoccupazioni di sicurezza nazionale e rimarranno “con una portata ristretta e mirati”. Gli Stati Uniti, ha sottolineato, non stanno cercando di mettere a repentaglio la crescita economica e la modernizzazione tecnologica della Cina.
I chiarimenti forniti da Sullivan e dalla Yellen indicano che l’Amministrazione comprende i rischi di imporre restrizioni commerciali eccessivamente generalizzate nel nome della sicurezza nazionale. Tali misure danneggerebbero l’economia globale e probabilmente si ritorcerebbero contro, spingendo la Cina a rivalersi.
Un ordine globale stabile si fonda su norme e pratiche che riconoscono il diritto di ogni paese a proteggere i propri interessi nazionali. Esso richiede anche un codice che garantisca che la difesa di questi interessi sia ben calibrata e non danneggi altri paesi. Realizzare tutto questo può essere impegnativo, ma non è impossibile.
Quando i governi perseguono obbiettivi di sicurezza nazionale attraverso politiche unilaterali che influenzano negativamente altri paesi, le autorità dovrebbero enunciare chiaramente i loro obbiettivi, mantenere aperte le linee di comunicazione e proporre rimedi precisamente rivolti a mitigare gli effetti negativi di quelle politiche. Le politiche non dovrebbero essere perseguite all’esplicito scopo di punire l‘altro schieramento o di indebolirlo nel lungo periodo, e un insuccesso nel raggiungere un compromesso accettabile in un’area non dovrebbe divenire un pretesto per rivalersi in un settore non connesso. Come Stephen Walt ed il sottoscritto abbiamo sostenuto, tali limiti auto imposti su politiche accettabili potrebbero aiutare ad impedire una spirale e persino suscitare una accettazione, seppur riluttante, dall’altro schieramento.
I recenti discorsi di Yellen e Sullivan indicano che le politiche economiche estere della Amministrazione Biden procederanno lungo questi principi. Ma alcune domande importanti restano senza risposta. Ad esempio, i controlli sulle esportazioni su semiconduttori sono stati ben calibrati, oppure sono andati troppo oltre nel sabotaggio delle potenzialità tecnologiche cinesi senza beneficiare a sufficienza la sicurezza nazionale statunitense? E, considerato che le restrizioni vengono allargate ad altri settori fondamentali, come l’intelligenza artificiale e la fusione nucleare, possiamo ancora descriverle come mirate ad una “fetta sottile” della tecnologia?
Inoltre, non è chiaro se le cosiddette “inequivocabili” preoccupazioni di sicurezza nazionale citate da Sullivan e da Yellen siano genuine o siano un mero pretesto per iniziative unilaterali. Gli Stati Uniti sono pronti ad accettare un ordine mondiale multipolare nel quale la Cina abbia il potere di influenzare la definizione delle regole regionali e globali? Oppure l’Amministrazione è ancora impegnata a mantenere la supremazia statunitense, come la strategia di sicurezza nazionale sembra indicare?
Le azioni parlano a voce più alta delle parole e riveleranno le risposte a queste domande. Ma le osservazioni della Yellen e di Sullivan forniscono qualche rassicurazione a coloro che credono che gli Stati Uniti possano rivolgersi alle loro legittime preoccupazioni di sicurezza nazionale senza mettere a repentaglio l’economia globale.
By mm
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