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Una politica commerciale per la classe media non salverà il settore manifatturiero americano, di Danel Gross (da Project Syndicate, 11 luglio 2023)
Jul 11, 2023
A Trade Policy for the Middle Class Will Not Save US Manufacturing
MILAN – US trade policy is on the cusp of a major transformation. In a recent speech at the Brookings Institution, Jake Sullivan, President Joe Biden’s national security adviser, outlined the administration’s strategy to “build a fairer, more durable global economic order.” At the heart of this new approach is the belief that, although the world has reaped the benefits of free trade over the past several decades, American workers got a raw deal.
Sullivan’s first piece of evidence is that “America’s industrial base had been hollowed out.” While most analysts focus on manufacturing’s declining share of GDP – 11% in 2021, compared to 28.1% in 1953 – the decline of manufacturing is also reflected in the composition of US trade. Around the turn of the century, manufactured goods accounted for more than 80% of US merchandise exports. By 2022, this share had shrunk to below 60%.
It is unlikely that globalization and free trade were the primary catalysts of this de-industrialization of US trade. After all, manufacturing’s share of exports has remained close to 80% for the European Union and hovers around 93-95% for China. Compared to other major developed exporters, the US is an outlier. This implies that China’s rise as the world’s leading manufacturing powerhouse is not the cause of the relative decline in US manufacturing exports.
A more plausible driver is the combination of high energy prices and the increase in energy production, particularly oil and natural gas, which first supplanted imports and then provided the United States with an alternative source of export earnings. Economists refer to this phenomenon as the “Dutch Disease,” named for the decline of manufacturing in the Netherlands after the discovery of natural-gas fields in 1959 led to windfall profits and rapid currency appreciation.
While energy prices have come down from their 2022 peak, they remain elevated, especially for natural gas. Crude and refined petroleum and natural gas are thus expected to remain the top three US export products, with automobiles and semiconductors occupying the fourth and fifth spots, respectively.
The US economy also benefits from a robust services sector, including the unrivaled dominance of Silicon Valley giants, which represents a rapidly expanding source of export earnings. Services exports are now almost on par with manufacturing exports, and the US currently runs a large and growing surplus in services trade.
Over the past two decades, this shift has led to an increasing share of productive resources going toward resource extraction and services, crowding out manufacturing. Many Europeans envy the US for its shale-energy boom and thriving tech industry. But the flip side of US dominance in these sectors was the relative decline in domestic manufacturing.
Thus, the frequently cited claim that increased imports from China led to pockets of unemployment and social decline across the American heartland is misleading. The rise in US imports of manufactured goods from China occurred because the shale and tech booms boosted national income and consumption. Chinese imports were a symptom of this general trend rather than the root cause of domestic challenges. The EU, a much more open economy than the US, has not experienced the same social dislocations and hollowing out of manufacturing as a result of the “China shock” – further evidence that China is not to blame for the decline of US manufacturing.
The fact is that no single factor can fully explain a complex phenomenon like the decline of manufacturing. The share of the economy devoted to the production of goods has undergone a secular decline across the developed world. What sets the US apart is the sector’s contribution to exports. Other US-specific factors, such as the state of the American education system and the absence of apprenticeship programs to train workers in manual tasks, may have also played a role. But this shift was driven primarily by macroeconomic forces.
The obvious implication is that reviving US manufacturing through trade policy will be extremely difficult. Tariffs targeting specific goods or categories have only limited effectiveness, as evidenced by former US President Donald Trump’s trade tariffs on imported Chinese goods. For this reason, the Biden administration is not considering imposing new ones, although it has retained those inherited from Trump. Today’s policymakers seem to favor “Buy American” policies as their primary tool. But the Inflation Reduction Act (IRA), Biden’s signature legislation, illustrates the limits of this approach.
One goal of the IRA is to establish a US industrial base for certain minerals deemed critical for the production of batteries and renewable energy. This would entail strengthening resource extraction relative to manufacturing. But, given that resource extraction is capital-intensive and requires fewer workers – roughly 500,000 compared to the manufacturing sector’s 11 million – relying on it is inconsistent with creating more manufacturing jobs.
To offset the support for mineral extraction, the IRA includes generous subsidies for domestic battery production, along with local content requirements for electric vehicles and renewables. But, apart from tariffs and local content requirements, there is very little that trade policy can do to protect the US manufacturing sector.
Moreover, any attempt to foster a resurgence of US manufacturing through access to cheap energy will create its own macroeconomic headwinds. Lower energy costs could provide US manufacturing with a temporary advantage. But in the long run, it will always be more profitable to export cheap energy directly rather than use it to produce manufactured goods, because the income from cheap energy will drive up incomes and wages. It is worth remembering that the Dutch manufacturing sector shrank because of – not in spite of – an abundance of natural gas.
Sullivan may have been correct in his observation that free trade has not delivered for American workers. But it is doubtful that the Biden administration’s “trade policy for the middle class” will significantly improve their situation.
Una politica commerciale per la classe media non salverà il settore manifatturiero americano,
di Danel Gross
MILANO – La politica commerciale statunitense è sulla soglia di una importante trasformazione. In un recente discorso al Brookings Institution, Jake Sullivan [1], il consigliere alla sicurezza nazionale del Presidente Joe Biden, ha delineato la strategia dell’Amministrazione per “costruire un ordine economico globale più giusto e più duraturo”. Al cuore di questo nuovo approccio c’è la convinzione che, sebbene il mondo abbia raccolto benefici dal libero commercio nel corso dei vari decenni passati, i lavoratori americani siano rimasti fregati.
Il primo elemento di prova di Sullivan è che “la base industriale dell’America è stata svuotata”. Mentre la maggioranza degli analisti si concentrano sul declino della quota del settore manifatturiero sul PIL – l’11% nel 2021, a confronto del 28,1% nel 1953 – il declino manifatturiero si è anche riflesso nella composizione del commercio statunitense. Attorno al trapasso del secolo, i beni manifatturieri totalizzavano più dell’80% delle esportazioni delle merci statunitensi. Col 2022, questa quota si era ridotta a meno del 60%.
È improbabile che la globalizzazione e il libero commercio siano stati i principali catalizzatori di questa de-industrializzazione del commercio statunitense. Dopo tutto, la quota del manifatturiero sulle esportazioni è rimasta vicina all’80% per l’Unione Europea e si aggira attorno al 93-95% per la Cina. Al confronto con altri importanti esportatori sviluppati [2], gli Stati Uniti sono una eccezione. Questo comporta che la crescita della Cina come principale potenza manifatturiera mondiale non è la causa del relativo declino delle esportazioni manifatturiere statunitensi.
Un fattore più plausibile è stata la combinazione di alti prezzi dell’energia e della crescita della produzione energetica, in particolare petrolio e gas naturale, che anzitutto hanno soppiantato le importazioni e poi hanno fornito agli Stati Uniti una fonte alternativa di guadagni nelle esportazioni. Gli economisti si riferiscono a questo fenomeno come al “Male Olandese” [3], termine che deriva dal declino del manifatturiero in Olanda dopo che la scoperta di ricchi campi di gas naturale nel 1959 portò ad una manna di profitti ed ad una rapida rivalutazione della moneta.
Se i prezzi dell’energia sono scesi dal loro picco del 2022, essi restano elevati, particolarmente per il gas naturale. Il petrolio greggio e raffinato ed il gas naturale ci si aspetta quindi che restino in cima ai tre prodotti di esportazione statunitense, con le automobili ed i semiconduttori che occupano, rispettivamente, la quarta e la quinta postazione.
L’economia statunitense ha anche beneficiato di un solido settore dei servizi, compreso il dominio dei giganti senza rivali della Silicon Valley, che rappresenta una fonte in rapida espansione dei guadagni delle esportazioni. Le esportazioni dei servizi sono adesso quasi alla pari con le esportazioni manifatturiere, e attualmente gli Stati Uniti gestiscono un ampio e crescente avanzo nel commercio dei servizi.
Nel corso dei due decenni passati, questo spostamento ha portato ad una quota crescente di risorse produttive che è andata nella direzione della estrazione delle risorse e dei servizi, spiazzando il settore manifatturiero. Molti europei invidiano gli Stati Uniti per il loro boom nel settore dell’energia da scisti bituminosi e per la loro prospera industria tecnologica. Ma l’altro lato della medaglia del dominio statunitense in questi settori è stato il relativo declino del settore manifatturiero nazionale.
Quindi è fuorviante la frequentemente citata pretesa secondo la quale le accresciute importazioni dalla Cina avrebbero portato alle sacche di disoccupazione e di declino sociale nelle regioni centrali dell’America. Negli Stati Uniti, la crescita delle importazioni di prodotti manifatturieri dalla Cina è intervenuta perché i boom degli scisti bituminosi e della tecnologia hanno sorretto il reddito ed i consumi nazionali. Le importazioni dalla Cina sono state un sintomo di questa tendenza generale, piuttosto che la causa originaria delle sfide interne. L’UE, un’economia molto più aperta degli Stati Uniti, non ha conosciuto come risultato dello “shock cinese” gli stessi sconvolgimenti sociali e svuotamento del settore manifatturiero – un prova ulteriore che la Cina non è responsabile del declino manifatturiero statunitense.
Il punto è che nessun singolo fattore può spiegare pienamente un fenomeno complesso come il declino del manifatturiero. La quota dell’economia rivolta alla produzione di beni è stata sottoposta ad un declino secolare in tutto il mondo sviluppato. Quello che distingue gli Stati Uniti è il contributo del settore alle esportazioni. Anche altri fattori specifici statunitensi, come lo stato del sistema americano dell’istruzione e l’assenza di programmi di apprendistato per formare lavoratori nelle attività manuali, possono aver giocato un ruolo. Ma questo spostamento è stato guidato principalmente da forze macroeconomiche.
L’implicazione ovvia è che rivitalizzare il settore manifatturiero statunitense attraverso la politica commerciale sarà estremamente difficile. Indirizzare le tariffe su prodotti o categorie specifiche ha un’efficacia solo limitata, come evidenziato dalle tariffe commerciali del passato Presidente Donald Trump sui beni importati dalla Cina. Per questa ragione, l’Amministrazione Biden non sta valutando di imporne di nuove, sebbene abbia mantenuto quelle ereditate da Trump. Come loro strumento principale, i legislatori odierni sembrano favorire le politiche del “Comprare Americano”. Ma la Legge sulla Riduzione dell’Inflazione (IRA), la legislazione distintiva di Biden, illustra i limiti di questo approccio.
Un obbiettivo dell’IRA è creare una base industriale statunitense per certi minerali ritenuti fondamentali per la produzione delle batterie e dell’energia rinnovabile. Questo, in rapporto al manifatturiero, comporterebbe un potenziamento delle estrazione di risorse. Ma, considerato che l’estrazione di risorse è ad alta intensità di capitali e richiede minori lavoratori – circa 500.000 fronte degli 11 milioni del settore manifatturiero – basarsi su di esso è incoerente con la creazione di maggiori posti di lavoro manifatturieri.
Per bilanciare il sostegno alla estrazione di minerali, l’IRA comprende generosi sussidi per la produzione nazionale di batterie, assieme a requisiti di contenuto locale per i veicoli elettrici e le rinnovabili. Ma, a parte le tariffe ed i requisiti di contenuto locale, c’è molto poco che la politica commerciale possa fare per proteggere il settore manifatturiero statunitense.
Inoltre, ogni tentativo di promuovere una rinascita del manifatturiero statunitense attraverso l’accesso ad energia conveniente, creerà le sue proprie controindicazioni macroeconomiche. Costi più bassi dell’energia forniranno un vantaggio temporaneo al manifatturiero statunitense. Ma nel lungo periodo, sarà sempre più proficuo esportare energia conveniente direttamente, piuttosto che utilizzarla per produrre beni manifatturieri, perché il guadagno dall’energia economica spinge in alto i redditi ed i salari. È il caso di ricordare che il settore manifatturiero olandese si contrasse a causa – non nonostante – una abbondanza di gas naturale.
Sullivan può aver avuto ragione nella sua osservazione che il libero commercio non ha favorito i lavoratori americani. Ma è dubbio che la “politica commerciale per la classe media” dell’Amministrazione Biden migliorerà in modo significativo la loro situazione.
[1] Il testo del discorso di Sullivan è pubblicato su FataTurchina del 27 aprile 2023.
[2] Nel testo inglese la connessione mostra questo diagramma importante sulle esportazioni di merci da parte degli Stati Uniti, della Cina, della Germania e del Giappone negli anni 1989-2022. Come si vede, il caso statunitense è una vera eccezione.
[3] Il termine fu coniato nel 1977 da The Economist per descrivere il declino del settore manifatturiero nei Paesi Bassi dopo la scoperta di un ampio bacino di gas naturale a Slochteren nel 1959, culminata nella più grande public-private partnership del mondo, la “N.V. Nederlandse Gasunie” tra la Esso (ora ExxonMobil), la Shell e il governo olandese nel 1963 … La teoria sostiene che un incremento nel reddito derivante dalle risorse naturali porta alla deindustrializzazione dell’economia nazionale tramite l’apprezzamento del tasso di cambio, che rende il settore manifatturiero meno competitivo e i servizi pubblici invischiati con gli interessi privati. Da Wikipedia.
By mm
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