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La vera malattia economica della Germania, di Peter Bofinger (da Social Europe, 9 ottobre 2023)
9th October 2023
Germany’s true economic disease
For the second time, the Economist has diagnosed Germany as ‘the sick man of Europe’.
The first was in 1999, when the country was suffering from high unemployment. But it is debatable whether this betrayed chronic illness—rather than being the inevitable consequence of the massive unification shock to the utterly unproductive economy of East Germany.
That West Germany, with a population of 61 million, was able to extend its generous social-security system to 16 million east Germans, while at the same time completely rebuilding the crumbling infrastructure in the east, was an indication of the strength of its economy at the time. In 2004, I wrote a book, Wir sind besser, als wir glauben (We are better than we believe), challenging the negative diagnosis of German competitiveness.
Weak growth
But today that diagnosis seems more apt. One obvious indication is the weak growth of the German economy. According to the latest forecast from the Organisation for Economic Co-operation and Development (Figure 1), Germany is the only country apart from Argentina whose gross domestic product will decline in 2023. In 2024, it will still be one of the countries with very weak growth.
Figure 1: OECD GDP growth forecasts (%)
Source: OECD Economic Outlook, Interim Report September 2023
Of course, Germans are aware of this poor performance. But in the public debate the main culprit is ‘bureaucracy’—the government. While German bureaucracy is often slow and inefficient, one has to ask whether this really explains the underperformance of the economy.
The International Institute for Management Development provides an annual international ranking of government efficiency. In 27th place, Germany’s bureaucracy is not outstanding. But its competitors tend not to fare much better: the United States ranks 25th, the United Kingdom 28th and China 35th, while Japan, France, Spain and Italy are even further adrift.
So if German bureaucracy is a drag on growth, there must still be deeper problems. These can be easily identified by exploring the specific features of the German economy’s ‘business model’. Compared with its competitors, this model can be described by three concentric circles.
Export orientation
The outer circle is a pronounced export orientation. Since the 1990s, in Germany the ratio of exports to GDP has almost doubled. At 47 per cent, it is much higher than for France and the UK (29 per cent), China (20 per cent) and, particularly, the US (11 per cent). In the period of rapid globalisation, exports boosted the German economy, while high surpluses on the current account reflected the lack of domestic demand.
But today, with rising protectionism—not only in China but especially the US—world trade is no longer an engine of growth. Germany can rely no more on other countries stimulating its economy.
The middle circle of the German economic model is a strong focus on manufacturing: its share in value added (19 per cent) is again much higher than in the US (11 per cent) and indeed more than double that in France and the UK (9 per cent). While Germany has benefited from its strong industrial base for decades, high energy prices and the need to decarbonise the economy are much harder to absorb than in countries with a strong services sector.
In that arena, Germany (like its European peers) suffers from a lack of digital platforms. A recent study by the Frankfurter Allgemeine Zeitung shows that the US accounts for 80 per cent of the global market value of such platforms; China has 17 per cent and Europe as a whole only 2 per cent.
Within manufacturing, the inner circle is the German automotive sector, which has a very high concentration of sales in the Chinese market. Car production in Germany peaked in 2017. Today, production is still below the levels preceding the 2008 financial crash.
Volkswagen’s real difficulties in the Chinese market reflect the underlying problems of German carmakers. For too long, they not only relied on combustion engines but also underestimated the importance of digital services. Volkswagen’s dependence on a relatively small Chinese company (XPENG) to improve the digital performance of its cars shows how times have changed: Germany used to supply advanced technologies to China; today, Chinese battery companies (CATL) are exporting advanced technologies by investing in Germany.
Ordnungspolitik
So the diagnosis popular in the German media (and among many German economists) that bureaucracy—and associated high taxes—is the country’s main problem misses the point. The German economy is facing a fundamental challenge to its business model which cannot be addressed by removing regulations and cutting taxes. What is needed is a comprehensive transformation, which above all requires a new economic paradigm.
The German economic debate remains however dominated by the unshakeable belief of leading economists in the virtues of the market. Ordnungspolitik, a word that cannot be translated, is the battle-cry of German economic orthodoxy. In a recent interview, Veronika Grimm, a member of the German Council of Economic Advisers, nicely presented this article of faith (my translation):
“The state does not know better than the economic actors where the future opportunities lie. Moreover, one must not forget that politics is massively influenced by interest groups. And they often fight to preserve the status quo or at least to slow down the pace of change.”
The most obvious implication of Ordnungspolitik is the Schuldenbremse (debt brake) enshrined in the German constitution in 2009. This in effect requires balanced budgets, so that neither the federal government nor those of the Länder can finance productive public investments with debt.
This rule, which does not exist in any other major country, implicitly makes public debt the most important concern, to which all others in the real economy are subordinated. Given Germany’s debt-to-GDP ratio is by far the lowest among the G7 countries, with the debt brake it attaches highest priority to its least urgent problem.
Limited fiscal space
It will thus be very difficult for Germany to restructure its economy successfully. The prohibition on financing public investment with debt limits the fiscal room for manoeuvre to boost domestic demand.
The major decline in construction caused by high interest rates would provide an ideal opportunity for investment in social housing. Migration has made it very difficult, if not impossible, to find housing at reasonable prices in Germany’s major cities. Yet at a special housing summit organised by the government last month, the housing minister was unwilling or unable to increase the budgetary allocations beyond a very low €1.3 billion this year and €1.6 billion next.
The necessary reorientation of German manufacturing towards new technologies and services is also a victim of the debt brake. While such a transformation needs to be supported by large-scale efforts in research, public spending in this area is in free fall.
This is all the more worrying given that as things stand Germany does not play a dominant role in high-tech research. In a recent ranking of research efforts in 64 innovative technologies (Figure 2), China was by far the most active, followed by the US. Germany finished behind India, South Korea and the UK.
Figure 2: ‘medal table’ for research in new technologies
| Gold | Silver | Bronze | 4th rank | 5th rank | |
| China | 53 | 11 | 1 | ||
| US | 11 | 47 | 5 | 1 | |
| India | 5 | 17 | 9 | 5 | |
| South Korea | 1 | 5 | 10 | 10 | |
| UK | 18 | 14 | 12 | ||
| Germany | 8 | 16 | 3 | ||
| Italy | 5 | 4 | 2 | ||
| Japan | 2 | 1 | 4 |
Source: Australian Strategic Policy Institute
But it is not just lack of public funding that is holding back the transformation of the German economy. While in China and the US, but also in many smaller countries, the state plays a decisive role in shaping the ecosystem for new technologies, many German economists are strongly opposed in principle to a ‘subsidy race’. In April the Gemeinschaftsdiagnose of leading German economic-research institutes advocated (my translation): ‘Location policy instead of industrial policy. Leave subsidy races to others.’ As a result of this passive approach, German carmakers such as Mercedes and Volkswagen have moved production of electrical vehicles to north America, where they can take advantage of the generous subsidies provided by the US Inflation Reduction Act or Canada’s matching arrangements.
Regaining health
So this time the diagnosis is correct: Germany has become sick. But it could be cured if it were willing to change its lifestyle and take the medicine needed to regain its health.
The lifestyle change requires a new way of thinking: instead of an often unconditional trust in market forces, a more nuanced view is needed, which sees government not only as a problem (‘bureaucracy’) but also as a solution to problems markets cannot ‘solve’ by themselves. The medicine is public debt deployed as an engine of growth—not by reducing taxes and accompanying transfers but by increasing public investment to stimulate domestic demand and the emergence and deployment of new technologies.
La vera malattia economica della Germania,
di Peter Bofinger
Per la seconda volta, l’Economist ha diagnosticato la Germania come “il malato d’Europa”.
La prima volta fu nel 1999, quando il paese soffriva per l’elevata disoccupazione. Era però discutibile se questa pretesa malattia cronica non fosse piuttosto l’inevitabile conseguenza dell’enorme trauma dell’unificazione sull’economia completamente improduttiva della Germania dell’Est.
Quella Germania Occidentale che, con una popolazione di 61 milioni di persone, fu capace di estendere il suo generoso sistema di sicurezza sociale ai 16 milioni di tedeschi orientali, nel mentre ricostruiva completamente la fatiscenti infrastrutture dell’Est, a quel tempo era un’indicazione della forza della sua economia. Nel 2004 scrissi un libro, Wir sind besser, als wir glauben (Andiamo meglio di quel che crediamo), contestando la diagnosi negativa della competitività tedesca.
Crescita debole
Ma oggi quella diagnosi sembra più appropriata. Una evidente indicazione è la crescita debole dell’economia tedesca. Secondo le previsioni più recenti dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (Tabella 1), la Germania è l’unico paese a parte l’Argentina il cui prodotto interno lordo avrà un calo nel 2023. Nel 2024, essa sarà ancora uno dei paesi con una crescita molto debole.
Tabella 1: le previsioni dell’OCSE sulla crescita del PIL (%)
Fonte: Economic Outlook dell’OCSE, Rapporto Provvisorio, Settembre 2023
Naturalmente, i tedeschi sono consapevoli di queste modeste prestazioni. Ma nel dibattito pubblico, il principale responsabile è “la burocrazia” – il Governo. Se la burocrazia tedesca è spesso lenta e inefficiente, ci si deve chiedere se questo realmente spieghi la prestazione modesta dell’economia.
L’Istituto Internazionale per lo Sviluppo della Amministrazione fornisce una graduatoria annuale internazionale dell’efficienza del Governi. A 27° posto, la burocrazia tedesca non eccelle. Ma i suoi competitori non se la passano molto meglio: gli Stati Uniti si classificano al 25° posto, il Regno Unito al 28° e la Cina al 35°, mentre Giappone, Francia, Spagna e Italia sono persino ulteriormente allo sbando.
Dunque, se la burocrazia tedesca è un fattore di resistenza alla crescita, ci devono essere problemi più profondi. Questi possono essere facilmente identificati esplorando le caratteristiche specifiche del ‘modello di impresa’ dell’economia tedesca. Nel confronto con i suoi competitori, questo modello può essere descritto da tre cerchi concentrici.
Orientamento all’esportazione
Il cerchio esterno è un pronunciato orientamento all’esportazione. Dagli anni ‘990, in Germania il rapporto delle esportazioni sul PIL è quasi raddoppiato. Al 47 per cento, esso è molto più alto che in Francia e nel Regno Unito (29 per cento), della Cina (20 per cento) e, in particolare, degli Stati Uniti (11 per cento). Nel periodo della rapida globalizzazione, le esportazioni hanno sorretto l’economia tedesca, mentre elevati avanzi di conto corrente riflettevano le carenze della domanda interna.
Ma oggi, con il crescente protezionismo – non solo in Cina ma in particolare negli Stati Uniti – il commercio mondiale non è più un motore della crescita. La Germania non può basarsi più sugli altri paesi per la stimolazione della sua economia.
Il cerchio intermedio del modello economico tedesco è una forte concentrazione sul manifatturiero: la sua quota in valore aggiunto (19 per cento) è ancora più elevata di quella degli Stati Uniti (11 per cento) e in effetti più che doppia della Francia e del Regno Unito (9 per cento). Se la Germania ha tratto beneficio per decenni dalla sua forte base industriale, gli alti prezzi dell’energia e la necessità di decarbonizzare l’economia sono molto più difficili da assorbire rispetto a paesi con forti settori dei servizi.
In quella arena, la Germania (come i suoi omologhi europei) soffre di una carenza di piattaforme digitali. Un recente studio della Frankfurter Allgemeine Zeitung mostra che gli Stati Uniti realizzano l’80 per cento del valore globale di mercato di tali piattaforme; la Cina ha il 17 per cento e l’Europa nel suo complesso soltanto il 2 per cento.
All’interno del settore manifatturiero, il cerchio più ristretto è il settore automobilistico tedesco, che ha una concentrazione molto alta di vendite sul mercato cinese. La produzione di automobili in Germania ha raggiunto un picco nel 2017. Oggi, la produzione è ancora al di sotto dei livelli che precedevano il crollo finanziario del 2008.
Le reali difficoltà della Volkswagen sul mercato cinese riflettono i problemi che sono alla base dei produttori tedeschi. Per troppo tempo, essi non solo si sono basati sui motori a combustione interna ma hanno anche sottostimato l’importanza dei servizi digitali. La dipendenza della Volkswagen da una società cinese relativamente piccola (XPENG) nel migliorare le prestazioni digitali delle sua macchine mostra quanto i tempi siano cambiati: la Germania era solita fornire tecnologie avanzate alla Cina; oggi le società cinesi delle batterie (CATL) stanno esportando tecnologie avanzate investendo in Germania.
Ordnungspolitik
Dunque, alla diagnosi popolare nei media tedeschi (e tra molti economisti tedeschi) secodo la quale la burocrazia – e le connesse tasse elevate – sono il pricipale problema del paese, sfugge la sostanza. L’economia tedesca sta affrontando una sfida fondamentale al suo modello di impresa che non può essere risolta rimuovendo regolamenti e tagliando le tasse. Quello che è necessario è una trasformazione organica, che soprattutto richiede un nuovo paradigma economico.
Il dibattito economico tedesco rimane tuttavia dominato dall’irremovibile convincimento dei principali economisti sulle virtù del mercato. Ordnungspolitik [1], una parola intraducibile, è il grido di battaglia dell’ortodossia economica tedesca. In una recente intervista, Veronika Grimm, una componente del Comitato Tedesco dei Consiglieri Economici, ha garbatamente presentato questo articolo di fede (traduzione mia):
“Lo Stato non conosce meglio degli attori economici dove giacciono le opportunità future. Inoltre, non si deve dimenticare che la politica è potentemente infuenzata da interessi di gruppo. Ed essi spesso combattono per preservare lo status quo o almeno per rallentare il ritmo del cambiamento.”
L’implicazione più evidente della Ordnugspolitik è lo Schuldenbremse (il freno al debito) consacrato nel 2009 nella Costituzione tedesca. Questo in sostanza richiede bilanci in equilibrio, cosicché né il Governo federale né quello dei Länder possono finanziare investimenti produttivi pubblici in debito.
Questa regola, che non esiste in nessun altro importante paese, rende implicitamente il debito pubblico la preoccupazione più importante, alla quale tutte le altre nell’economia reale sono subordinate. Dato che il debito pubblico della Germania è di gran lunga il più basso dei paesi del G7, con il freno al debito essa attribuisce la più alta priorità al sua problema meno urgente.
Spazio limitato di finanza pubblica
Sarà quindi molto difficile per la Germania ristrutturare con successo la sua economia. La proibizione del finanziamento col debito di investimenti pubblici limita lo spazio finanziario di manovra per sostenere la domanda interna.
L’importante declino nell’edilizia provocato dagli alti tassi di interesse fornisce una opportunità ideale per gli investimenti in alloggi sociali. L’emigrazione ha reso molto difficile, se non impossibile, trovare abitazioni a prezzi ragionevoli nelle principali città della Germania. Tuttavia in uno speciale summit sulle abitazioni organizzato dal Governo lo scorso mese, il Ministro della casa è stato indisponibile o incapace di accrescere le allocazioni di bilancio oltre la somma molto bassa di 1,3 miliardi di euro quest’anno e di 1,6 miliardi il prossimo.
Il necessario riorientamento del settore manifatturiero tedesco verso nuove tecnologie e servizi è anch’esso vittima del freno del debito. Mentre una tale trasformazione ha bisogno di essere sostenuta con sforzi su vasta scala nella ricerca, la spesa pubblica in quest’area è in caduta libera.
Questo è ancora più preoccupante dato che per la sua situazione la Germania non gioca un ruolo dominante nella ricerca sulle alte tecnologie. In una recente graduatoria degli sforzi di ricerca in 64 tecnologie innovative (Tabella 2), la Cina era di gran lunga la più attiva, seguita dagli Stati Uniti. La Germania si collocava dietro l’India, la Corea del Sud ed il Regno Unito.
Tabella 2: il “medagliere” della ricerca nelle nuove tecnologie
| oro | argento | bronzo | IV posto | V posto | |
| Cina | 53 | 11 | 1 | ||
| Stati Uniti | 11 | 47 | 5 | 1 | |
| India | 5 | 17 | 9 | 5 | |
| Corea del Sud | 1 | 5 | 10 | 10 | |
| Regno Unito | 18 | 14 | 12 | ||
| Germania | 8 | 16 | 3 | ||
| Italia | 5 | 4 | 2 | ||
| Giappone | 2 | 1 | 4 |
Fonte: Istituto Australiano di Politica Strategica
Ma non è solo una carenza di finanziamenti pubblici che trattiene la trasformazione dell’economia tedesca. Mentre in Cina, negli Stati Uniti, ma anche in molti paesi più piccoli, lo Stato gioca un ruolo decisivo nel formare l’ecosistema per le nuove tecnologie, molti economisti tedeschi si sono opposti con forza al principio di una ‘competizione di sussidi’. In Aprile la ‘diagnosi’ del rapporto comune presentato dai principali istituti di ricerca economici tedeschi difendeva (secondo la mia traduzione): “Una politica di localizzazione piuttosto che una politica industriale. Lasciare agli altri le competizioni sui sussidi’. Come risultato di questo approccio passivo, i produttori di automobili tedeschi come la Mercedes e la Volkswagen hanno spostato la produzione di veicoli elettrici nel nord America, dove esse possono tratre vantaggio dai generosi sussidi forniti dalla Legge per la Riduzione dell’Inflazione statunitense o dalle analoghe soluzioni del Canada.
Riguadagnare salute
Dunque, questa volta la diagnosi è corretta: la Germania si è ammalata. Eppure potrebbe essere curata se ci fosse la volontà di cambiare il suo stile di vita e di prendere le medicine necessarie per recuperare la sua salute.
Il cambiamento dello stile di vita richiede un nuovo modo di pensare: invece di una fiducia spesso incondizionata nelle forze di mercato, è necessario un punto di vista più sfumato, che considera il governo non solo come un problema (‘la burocrazia’) ma anche come una soluzione ai problemi che i mercati non possono ‘risolvere’ da soli. La medicina è il debito pubblico dispiegato come un motore della crescita – non riducendo le tasse e con un contorno di trasferimenti, ma accrescendo l’investimento pubblico per stimolare la domanda interna e per far emergere e dislocare le nuove tecnologie.
[1]
Non del tutto intraducibile (può essere reso semplicemente con “politica di ordinazione”), ma in effetti è più una filosofia che non un termine, e il punto è quello che si intende con “ordnungs”. Credo si possa dire che si intende il complesso di regole – misure – intendimenti governativi sull’economia che nel loro complesso hanno lo scopo di mantenere e adattare il sistema di mercato; forse la sostanza non è espressa dalla parola, ma dall’idea che lo spazio della politica consista nell’assecondare un ordine che le preesiste. Per meglio comprendere le origini di questo pensiero economico tedesco – che risale ai primi decenni del ventesimo secolo e si concentrò nel lavoro accademico della Università di Friburgo – si può leggere su FataTurchina un altro articolo di Peter Bofinger dell’estate del 2016, dal titolo: “Macroeconomia tedesca: l’ombra lunga di Walter Eucken”.
By mm
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