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Riformare la governance economica globale, di Joseph E. Stiglitz (da Project Syndicate, 23 ottobre 2023)
Oct 23, 2023
Fixing Global Economic Governance
NEW YORK – Following the annual meetings of the International Monetary Fund and the World Bank this month, the Middle East is teetering on the edge of a major conflict, and the rest of the world continues to fracture along new economic and geopolitical lines. Rarely have the shortcomings of world leaders and existing institutional arrangements been so glaringly obvious. The IMF’s governing body could not even agree on a final communiqué.
True, the World Bank, under its new leadership, has committed to addressing climate change, tackling growth challenges, and strengthening its anti-poverty policies. It aims to increase its lending by leveraging existing capital and by raising new funds. For the latter, however, it will need US congressional approval, and that seems unlikely with Republicans controlling the House of Representatives. Importantly, the planned increase in lending capacity falls far short of what the world needs. It is more than just a drop in the bucket, but the bucket remains largely empty.
As with the climate discussions surrounding the United Nations General Assembly in September, there was much talk about scaling up private capital by lowering the risk premium that investors demand for projects in poor countries. Although the social returns to investing in solar power in Sub-Saharan Africa (where there is abundant sunshine and a dearth of energy) are higher than in the cloudy north, the private sector has been reluctant to enter, owing to fears about political and economic instability.
The upshot of all this “de-risking” talk is that the public sector should provide whatever subsidies it takes to “crowd in” the private sector. No wonder big private financial firms are hovering around these international meetings. They are ready to feed at the public trough, hoping for new arrangements that will privatize the gains while socializing the losses – as past “public-private partnerships” have done.
But why should we expect the private sector to solve a long-run public-goods problem like climate change? The private sector is well known to be short-sighted, focusing wholly on proprietary gains, not social benefits. It has been awash with liquidity for 15 years, thanks to central banks pumping huge amounts of money into the economy in response to the 2008 financial crisis (which the private sector caused) and the COVID-19 pandemic. The result is a roundabout process whereby central banks lend to commercial banks, which lend to private Western firms, which then lend to foreign governments or infrastructure-investment firms, with transaction costs and government guarantees piling up along the way.
It would be much better to use liquidity to strengthen multilateral development banks (MDBs), which have developed special competencies in the relevant areas. Though MDBs have sometimes been slow to act, that is largely because they have obligations to protect the environment and uphold people’s rights. Given that climate change is a long-run challenge, it is better that climate investments be carried out wisely and at scale.
When it comes to achieving scale, the key is not just to mobilize more money by borrowing from rich countries, with all the well-known problems that entails; it is to enhance emerging markets’ and developing countries’ revenues. Yet existing international arrangements are effectively blocking this urgent imperative.
Consider the OECD’s Base Erosion and Profit Shifting framework. The hope was that BEPS would make rich corporations pay their fair share of taxes in the countries where they operate. The prevailing “transfer price system” gives multinationals enormous leeway to report profits in whatever tax jurisdiction they prefer. But the proposed BEPS reforms – even if fully adopted, which seems unlikely – seem of limited effect and will provide developing countries with limited additional revenues at most. Worse, the invidious Investor-State Dispute Settlement process – which allows multinationals to sue governments when they make regulatory changes that could harm profits – has further constrained the resources available to emerging markets and developing countries, even as it has hampered their efforts to respond to environmental and health challenges.
Then there is the World Trade Organization’s Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) regime, which led to vaccine apartheid and unnecessary deaths, hospitalizations, and illnesses in the developing world during the pandemic (further increasing expenditures and decreasing revenues). And TRIPS is designed to fill rich multinationals’ coffers with royalties on intellectual property from the developing world well into the future. In fact, the entire structure of trade agreements has preserved neocolonial trade patterns, with developing countries stuck producing mostly primary commodities, while developed countries dominate the high-value-added links in the global production chain.
All these flawed arrangements can and should be changed. Doing so would provide developing countries with the resources they need to invest in climate-change mitigation and adaptation, public health, and the rest of the Sustainable Development Goals.
Perhaps the single most important improvement to the global financial architecture would be an annual issuance of, say, $300 billion in special drawing rights (SDRs, the IMF’s international reserve asset), which it can “print” at will if advanced economies agree. As matters stand, the bulk of SDR issuances go to rich countries (the IMF’s largest “shareholders”) that don’t need the funds, whereas developing countries could use them to invest in their future or to pay back debt (including to the IMF).
That is why rich countries should recycle their SDRs by turning them into loans or grants for climate investments in developing countries. While this is already being done to a limited extent through the IMF’s Resilience and Sustainability Trust, it could be scaled up massively and redesigned to achieve a bigger bang for the buck. The best part about this approach is that it does not really cost advanced economies anything. Unless one is beholden to some misguided ideology, there is no reason to oppose it.
Even if advanced economies reached net-zero emissions tomorrow, we would still be doomed, because emissions in developing countries would continue to rise. While offering the private sector better incentives (a euphemism for bribes) has been discussed exhaustively, very little progress has been made, and tariffs and other restraints on environmentally harmful imported goods, such as those Europe is now imposing and threatening to increase in the future, are unlikely to elicit the kind of cooperation that is needed.
The best – and perhaps the only – strategy, then, to ensure that developing countries and emerging markets do what they must if we are to avert a climate catastrophe is to start rectifying some of the global injustices of the past, and to generate more income and affordable financing for developing countries.
Riformare la governance economica globale,
di Joseph E. Stiglitz
NEW YORK – Subito dopo gli incontri annuali del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale di questo mese, il Medio Oriente sta vacillando sull’orlo di un importante conflitto e il resto del mondo continua a spaccarsi su nuove crepe economiche e geopolitiche. Raramente i limiti dei leader mondiali e degli esistenti assetti istituzionali sono apparsi così palesemente evidenti. L’organismo di governo del FMI non ha neppure potuto concordare su un comunicato finale.
È vero, la Banca Mondiale, sotto la sua nuova leadership, si è impegnata ad affrontare il cambiamento climatico, ad affrontare le sfide della crescita ed a rafforzare le sue politiche contro la povertà. Essa si indirizza a incrementare i suoi prestiti facendo leva sui capitali esistenti e raccogliendo nuovi fondi. Per questi ultimi, tuttavia, avrà bisogno della approvazione del Congresso statunitense, ed essa sembra improbabile con i repubblicani che controllano la Camera dei Rappresentanti. Il pianificato incremento nella capacità di fare prestiti è, in modo significativo, al di sotto di quello di cui il mondo ha bisogno. È più che soltanto una goccia nel secchio, ma il secchio resta in gran parte vuoto.
Come per le discussioni sul clima che hanno fatto da contorno alle Assemblea Generale delle Nazioni Unite a settembre, si è parlato molto di aumentare i capitali privati abbassando il premio di rischio che gli investitori chiedono per i progetti nei paesi poveri. Per quanto i rendimenti sociali dell’investire nell’energia solare nell’Africa Subsahariana (dove c’è abbondante calore solare e penuria di energia) siano più elevati che nel nuvoloso Nord, il settore privato è stato riluttante a partecipare, a seguito delle paure sulla instabilità politica ed economica.
Il risultato di tutto questo gran parlare di “riduzione del rischio” è che il settore pubblico dovrebbe fornire ogni tipo di sussidi che servono per “aggregare” il settore privato. Nessuna sorpresa che le grandi imprese finanziarie private stiano frequentando questi incontri internazionali. Esse sono pronte ad alimentarsi attraverso il settore pubblico, nella speranza di nuove soluzioni che privatizzino i guadagni e socializzino le perdite – come ha fatto la “cooperazione pubblico-privata” del passato.
Ma perché dovremmo aspettarci che il settore privato risolva un problema di un bene-pubblico come il cambiamento climatico? Il settore privato è ben noto per la sua miopia, concentrandosi interamente sui profitti privati e non sui benefici sociali. È stato inondato di liquidità per 15 anni, grazie alle banche centrali che hanno immesso enormi quantità di denaro nell’economia in risposta alla crisi finanziaria del 2008 (che fu provocata dal settore privato) ed alla pandemia del Covid-19. Il risultato è stato una giostra nella quale le banche centrali prestano alle banche commerciali, che prestano alle imprese private occidentali, che poi prestano ai Governi stranieri o alle imprese che investono nelle infrastrutture, con costi di transazione e garanzie pubbliche che si accumulano durante il tragitto.
Sarebbe molto meglio utilizzare la liquidità per rafforzare le banche multilaterali di sviluppo (MDB) che hanno sviluppato competenze speciali nelle aree sensibili. Sebbene le MDB siano state talvolta lente ad agire, ciò in buona parte è dipeso dal fatto che hanno obblighi nella protezione dell’ambiente e nel sostegno ai diritti delle persone. Dato che il cambiamento climatico è una sfida di lungo periodo, è meglio che gli investimenti sul clima siano effettuati con saggezza e su ampie dimensioni.
Quando si tratta di raggiungere certe dimensioni, la chiave non è solo mobilitare più denaro indebitandosi dai paesi ricchi, con tutti i ben noti problemi che ciò comporta; è piuttosto incoraggiare le entrate dei mercati emergenti e dei paesi in via di sviluppo. Tuttavia le esistenti disposizioni internazionali in sostanza stanno bloccando questo urgente imperativo.
Si consideri il modello dell’OCSE, Erosione della Base Imponibile e Movimento dei Profitti (BEPS). Si sperava che il BEPS avrebbe indotto le ricche multinazionali a pagare la giusta quota di tasse dove esse operano. Il diffuso “sistema di trasferimento del prezzo” dà alle multinazionali enorme libertà d’azione nel riferire i loro profitti in qualunque giurisdizione fiscale preferiscono. Ma la riforme proposte dal BEPS – anche se adottate pienamente, il che sembra improbabile – sembrano avere un effetto limitato e forniranno ai paesi in via di sviluppo nel migliore dei casi limitate risorse aggiuntive. Peggio ancora, l’odioso procedimento della Definizione delle Dispute tra Investitori e Stati – che consente alle multinazionali di portare in giudizio i Governi quando decidono cambiamenti regolamentari che potrebbe recar danno ai profitti – ha ulteriormente limitato le risorse disponibili per i mercati emergenti e per i paesi in via di sviluppo, persino ostacolando i loro sforzi di rispondere alle sfide ambientali e sanitarie.
Poi ci sono gli Aspetti Connessi al Commercio dei Diritti di Proprietà Intellettuale (TRIPS) della Organizzazione Mondiale del Commercio, che hanno portato all’apartheid dei vaccini ed alle morti, alle ospedalizzazioni ed alle malattie evitabili nel mondo in via di sviluppo durante la pandemia (ulteriormente aumentando le spese e abbassando le entrate). Il TRIPS è concepito per riempire i forzieri delle ricche multinazionali con royalty sulla proprietà intellettuale con effetti che si prolungano assai nel futuro. Di fatto, l’intera struttura degli accordi commerciali ha mantenuto i modelli commerciali neocoloniali, con i paesi in via di sviluppo bloccati dal produrre la maggior parte delle materie prime fondamentali, mentre i paesi sviluppati dominano i collegamenti ad alto valore aggiunto nella catena di produzione globale.
Tutte queste soluzioni guaste possono e dovrebbero essere modificate. Farlo fornirebbe ai paesi in via di sviluppo le risorse di cui hanno bisogno per investire nella mitigazione e nell’adattamento al cambiamento climatico, nella salute pubblica e nei restanti Obbiettivi dello Sviluppo Sostenibile.
Il più importante singolo miglioramento nell’architettura finanziaria globale, forse sarebbe l’emissione annuale di, diciamo, 300 miliardi di dollari dei Diritti Speciali di Prelievo (gli SDR, l’asset della riserva internazionale del FMI), che possono essere “stampati” a volontà se le economie avanzate concordano. Al momento attuale, il grosso delle emissioni degli SDR vanno ai paesi ricchi (i più grandi “azionisti” del FMI) che non hanno bisogno dei finanziamenti, mentre i paesi in via di sviluppo potrebbero usarli per investire nel loro futuro o per restituire i debiti (compresi quelli al FMI).
Questa è la ragione per la quale i paesi ricchi dovrebbero riciclare i loro SDR, trasformandoli in prestiti o in assegnazioni per investimenti climatici ai paesi in via di sviluppo. Mentre questo viene già fatto in misura limitata attraverso il Fondo Fiduciario Resilienza e Sostenibilità del FMI, esso potrebbe essere massicciamente aumentato e riprogettato per realizzare un rapporto molto maggiore tra fondi e risultati. L’aspetto unico di questo approccio è che esso in realtà non costerebbe niente alle economie avanzate. Se non si è dipendenti da qualche distorta ideologia, non c’è alcuna ragione per opporsi ad esso.
Anche se le economie avanzate raggiungessero domani zero emissioni nette, il nostro destino sarebbe segnato, giacché le emissioni nei paesi in via di sviluppo continuerebbero a crescere. Se offrire al settore privato gli incentivi migliori (un eufemismo per tangenti) è stato dibattuto esaurientemente, i progressi fatti sono stati molto modesti, e le tariffe ed altre restrizioni su prodotti importati ambientalmente dannosi, come quelle he l’Europa sta adesso imponendo e minacciando di incrementare nel futuro, di certo non suscitano il genere di cooperazione che è necessario.
La migliore – e forse l’unica – strategia, per garantire che i paesi in via di sviluppo ed i mercati emergenti facciano quello che debbono fare se vogliamo evitare una catastrofe climatica, è allora cominciare a rettificare alcune delle ingiustizie globali del passato, e generare più reddito e più finanziamenti sostenibili per i paesi in via di sviluppo.
By mm
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