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I colloqui che avrebbero potuto porre termine alla guerra in Ucraina. (Una storia nascosta di una diplomazia che non ha funzionato, ma che può contenere lezioni per futuri negoziati) Di Samuel Charap e Sergey Radchenko (da Foreign Affairs, 16 aprile 2024)
April 16, 2024
The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine
A Hidden History of Diplomacy That Came Up Short—but Holds Lessons for Future Negotiations
By Samuel Charap and Sergey Radchenko
In the early hours of February 24, 2022, the Russian air force struck targets across Ukraine. At the same time, Moscow’s infantry and armor poured into the country from the north, east, and south. In the days that followed, the Russians attempted to encircle Kyiv.
These were the first days and weeks of an invasion that could well have resulted in Ukraine’s defeat and subjugation by Russia. In retrospect, it seems almost miraculous that it did not.
What happened on the battlefield is relatively well understood. What is less understood is the simultaneous intense diplomacy involving Moscow, Kyiv, and a host of other actors, which could have resulted in a settlement just weeks after the war began.
By the end of March 2022, a series of in-person meetings in Belarus and Turkey and virtual engagements over video conference had produced the so-called Istanbul Communiqué, which described a framework for a settlement. Ukrainian and Russian negotiators then began working on the text of a treaty, making substantial progress toward an agreement. But in May, the talks broke off. The war raged on and has since cost tens of thousands of lives on both sides.
What happened? How close were the parties to ending the war? And why did they never finalize a deal?
To shed light on this often overlooked but critical episode in the war, we have examined draft agreements exchanged between the two sides, some details of which have not been reported previously. We have also conducted interviews with several participants in the talks as well as with officials serving at the time in key Western governments, to whom we have granted anonymity in order to discuss sensitive matters. And we have reviewed numerous contemporaneous and more recent interviews with and statements by Ukrainian and Russian officials who were serving at the time of the talks. Most of these are available on YouTube but are not in English and thus not widely known in the West. Finally, we scrutinized the timeline of events from the start of the invasion through the end of May, when talks broke down. When we put all these pieces together, what we found is surprising—and could have significant implications for future diplomatic efforts to end the war.
Some observers and officials (including, most prominently, Russian President Vladimir Putin) have claimed that there was a deal on the table that would have ended the war but that the Ukrainians walked away from it because of a combination of pressure from their Western patrons and Kyiv’s own hubristic assumptions about Russian military weakness. Others have dismissed the significance of the talks entirely, claiming that the parties were merely going through the motions and buying time for battlefield realignments or that the draft agreements were unserious.
Although those interpretations contain kernels of truth, they obscure more than they illuminate. There was no single smoking gun; this story defies simple explanations. Further, such monocausal accounts elide completely a fact that, in retrospect, seems extraordinary: in the midst of Moscow’s unprecedented aggression, the Russians and the Ukrainians almost finalized an agreement that would have ended the war and provided Ukraine with multilateral security guarantees, paving the way to its permanent neutrality and, down the road, its membership in the EU.
A final agreement proved elusive, however, for a number of reasons. Kyiv’s Western partners were reluctant to be drawn into a negotiation with Russia, particularly one that would have created new commitments for them to ensure Ukraine’s security. The public mood in Ukraine hardened with the discovery of Russian atrocities at Irpin and Bucha. And with the failure of Russia’s encirclement of Kyiv, President Volodymyr Zelensky became more confident that, with sufficient Western support, he could win the war on the battlefield. Finally, although the parties’ attempt to resolve long-standing disputes over the security architecture offered the prospect of a lasting resolution to the war and enduring regional stability, they aimed too high, too soon. They tried to deliver an overarching settlement even as a basic cease-fire proved out of reach.
Today, when the prospects for negotiations appear dim and relations between the parties are nearly nonexistent, the history of the spring 2022 talks might seem like a distraction with little insight directly applicable to present circumstances. But Putin and Zelensky surprised everyone with their mutual willingness to consider far-reaching concessions to end the war. They might well surprise everyone again in the future.
ASSURANCE OR GUARANTEE?
What did the Russians want to accomplish by invading Ukraine? On February 24, 2022, Putin gave a speech in which he justified the invasion by mentioning the vague goal of “denazification” of the country. The most reasonable interpretation of “denazification” was that Putin sought to topple the government in Kyiv, possibly killing or capturing Zelensky in the process.
Yet days after the invasion began, Moscow began probing to find grounds for a compromise. A war Putin expected to be a cakewalk was already proving anything but, and this early openness to talking suggests he appears to have already abandoned the idea of outright regime change. Zelensky, as he had before the war, voiced an immediate interest in a personal meeting with Putin. Though he refused to talk directly with Zelensky, Putin did appoint a negotiating team. Belarusian President Alexander Lukashenko played the part of mediator.
The talks began on February 28 at one of Lukashenko’s spacious countryside residences near the village of Liaskavichy, about 30 miles from the Belarusian-Ukrainian border. The Ukrainian delegation was headed by Davyd Arakhamia, the parliamentary leader of Zelensky’s political party, and included Defense Minister Oleksii Reznikov, presidential adviser Mykhailo Podolyak, and other senior officials. The Russian delegation was led by Vladimir Medinsky, a senior adviser to the Russian president who had earlier served as culture minister. It also included deputy ministers of defense and foreign affairs, among others.
At the first meeting, the Russians presented a set of harsh conditions, effectively demanding Ukraine’s capitulation. This was a nonstarter. But as Moscow’s position on the battlefield continued to deteriorate, its positions at the negotiating table became less demanding. So on March 3 and March 7, the parties held a second and third round of talks, this time in Kamyanyuki, Belarus, just across the border from Poland. The Ukrainian delegation presented demands of their own: an immediate cease-fire and the establishment of humanitarian corridors that would allow civilians to safely leave the war zone. It was during the third round of talks that the Russians and the Ukrainians appear to have examined drafts for the first time. According to Medinsky, these were Russian drafts, which Medinsky’s delegation brought from Moscow and which probably reflected Moscow’s insistence on Ukraine’s neutral status.
At this point, in-person meetings broke up for nearly three weeks, although the delegations continued to meet via Zoom. In those exchanges, the Ukrainians began to focus on the issue that would become central to their vision of the endgame for the war: security guarantees that would oblige other states to come to Ukraine’s defense if Russia attacked again in the future. It is not entirely clear when Kyiv first raised this issue in conversations with the Russians or Western countries. But on March 10, Ukrainian Foreign Minister Dmytro Kuleba, then in Antalya, Turkey, for a meeting with his Russian counterpart, Sergey Lavrov, spoke of a “systematic, sustainable solution” for Ukraine, adding that the Ukrainians were “ready to discuss” guarantees it hoped to receive from NATO member states and Russia.
What Kuleba seemed to have in mind was a multilateral security guarantee, an arrangement whereby competing powers commit to the security of a third state, usually on the condition that it will remain unaligned with any of the guarantors. Such agreements had mostly fallen out of favor after the Cold War. Whereas alliances such as NATO intend to maintain collective defense against a common enemy, multilateral security guarantees are designed to prevent conflict among the guarantors over the alignment of the guaranteed state, and by extension to ensure that state’s security.
Ukraine had a bitter experience with a less ironclad version of this sort of agreement: a multilateral security assurance, as opposed to a guarantee. In 1994, it signed on to the so-called Budapest Memorandum, joining the Nuclear Nonproliferation Treaty as a nonnuclear weapons state and agreeing to give up what was then the world’s third-largest arsenal. In return, Russia, the United Kingdom, and the United States promised that they would not attack Ukraine. Yet contrary to a widespread misconception, in the event of aggression against Ukraine, the agreement required the signatories only to call a UN Security Council meeting, not to come to the country’s defense.
Russia’s full-scale invasion—and the cold reality that Ukraine was fighting an existential war on its own—drove Kyiv to find a way to both end the aggression and ensure it never happened again. On March 14, just as the two delegations were meeting via Zoom, Zelensky posted a message on his Telegram channel calling for “normal, effective security guarantees” that would not be “like the Budapest ones.” In an interview with Ukrainian journalists two days later, his adviser Podolyak explained that what Kyiv sought were “absolute security guarantees” that would require that “the signatories . . . do not stand aside in the event of an attack on Ukraine, as is the case now. Instead, they [would] take an active part in defending Ukraine in a conflict.”
Ukraine’s demand not to be left to fend for itself again is completely understandable. Kyiv wanted (and still wants) to have a more reliable mechanism than Russia’s goodwill for its future security. But getting a guarantee would be difficult. Naftali Bennett was the Israeli prime minister at the time the talks were happening and was actively mediating between the two sides. In an interview with journalist Hanoch Daum posted online in February 2023, he recalled that he attempted to dissuade Zelensky from getting stuck on the question of security guarantees. “There is this joke about a guy trying to sell the Brooklyn Bridge to a passerby,” Bennett explained. “I said: ‘America will give you guarantees? It will commit that in several years if Russia violates something, it will send soldiers? After leaving Afghanistan and all that?’ I said: ‘Volodymyr, it won’t happen.’”
To put a finer point on it: if the United States and its allies were unwilling to provide Ukraine such guarantees (for example, in the form of NATO membership) before the war, why would they do so after Russia had so vividly demonstrated its willingness to attack Ukraine? The Ukrainian negotiators developed an answer to this question, but in the end, it didn’t persuade their risk-averse Western colleagues. Kyiv’s position was that, as the emerging guarantees concept implied, Russia would be a guarantor, too, which would mean Moscow essentially agreed that the other guarantors would be obliged to intervene if it attacked again. In other words, if Moscow accepted that any future aggression against Ukraine would mean a war between Russia and the United States, it would be no more inclined to attack Ukraine again than it would be to attack a NATO ally.
A BREAKTHROUGH
Throughout March, heavy fighting continued on all fronts. The Russians attempted to take Chernihiv, Kharkiv, and Sumy but failed spectacularly, although all three cities sustained heavy damage. By mid-March, the Russian army’s thrust toward Kyiv had stalled, and it was taking heavy casualties. The two delegations kept up talks over videoconference but returned to meeting in person on March 29, this time in Istanbul, Turkey.
There, they appeared to have achieved a breakthrough. After the meeting, the sides announced they had agreed to a joint communiqué. The terms were broadly described during the two sides’ press statements in Istanbul. But we have obtained a copy of the full text of the draft communiqué, titled “Key Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees.” According to participants we interviewed, the Ukrainians had largely drafted the communiqué and the Russians provisionally accepted the idea of using it as the framework for a treaty.
The treaty envisioned in the communiqué would proclaim Ukraine as a permanently neutral, nonnuclear state. Ukraine would renounce any intention to join military alliances or allow foreign military bases or troops on its soil. The communiqué listed as possible guarantors the permanent members of the UN Security Council (including Russia) along with Canada, Germany, Israel, Italy, Poland, and Turkey.
The communiqué also said that if Ukraine came under attack and requested assistance, all guarantor states would be obliged, following consultations with Ukraine and among themselves, to provide assistance to Ukraine to restore its security. Remarkably, these obligations were spelled out with much greater precision than NATO’s Article 5: imposing a no-fly zone, supplying weapons, or directly intervening with the guarantor state’s own military force.
Although Ukraine would be permanently neutral under the proposed framework, Kyiv’s path to EU membership would be left open, and the guarantor states (including Russia) would explicitly “confirm their intention to facilitate Ukraine’s membership in the European Union.” This was nothing short of extraordinary: in 2013, Putin had put intense pressure on Ukrainian President Viktor Yanukovych to back out of a mere association agreement with the EU. Now, Russia was agreeing to “facilitate” Ukraine’s full accession to the EU.
Although Ukraine’s interest in obtaining these security guarantees is clear, it is not obvious why Russia would agree to any of this. Just weeks earlier, Putin had attempted to seize Ukraine’s capital, oust its government, and impose a puppet regime. It seems far-fetched that he suddenly decided to accept that Ukraine—which was now more hostile to Russia than ever, thanks to Putin’s own actions—would become a member of the EU and have its independence and security guaranteed by the United States (among others). And yet the communiqué suggests that was precisely what Putin was willing to accept.
We can only conjecture as to why. Putin’s blitzkrieg had failed; that was clear by early March. Perhaps he was now willing to cut his losses if he got his longest-standing demand: that Ukraine renounce its NATO aspirations and never host NATO forces on its territory. If he could not control the entire country, at least he could ensure his most basic security interests, stem the hemorrhaging of Russia’s economy, and restore the country’s international reputation.
The communiqué also includes another provision that is stunning, in retrospect: it calls for the two sides to seek to peacefully resolve their dispute over Crimea during the next ten to 15 years. Since Russia annexed the peninsula in 2014, Moscow has never agreed to discuss its status, claiming that it was a region of Russia no different than any other. By offering to negotiate over its status, the Kremlin had tacitly admitted that was not the case.
FIGHTING AND TALKING
In remarks he made on March 29, immediately after the conclusion of the talks, Medinsky, the head of the Russian delegation, sounded decidedly upbeat, explaining that the discussions of the treaty on Ukraine’s neutrality were entering the practical phase and that—allowing for all the complexities presented by the treaty’s having many potential guarantors—it was possible that Putin and Zelensky would sign it at a summit in the foreseeable future.
The next day, he told reporters, “Yesterday, the Ukrainian side, for the first time fixed in a written form its readiness to carry out a series of most important conditions for the building of future normal and good-neighborly relations with Russia.” He continued, “They handed to us the principles of a potential future settlement, fixed in writing.”
Meanwhile, Russia had abandoned its efforts to take Kyiv and was pulling back its forces from the entire northern front. Alexander Fomin, Russia’s deputy minister of defense, had announced the decision in Istanbul on March 29, calling it an effort “to build mutual trust.” In fact, the withdrawal was a forced retreat. The Russians had overestimated their capabilities and underestimated the Ukrainian resistance and were now spinning their failure as a gracious diplomatic measure to facilitate peace talks.
The withdrawal had far-reaching consequences. It stiffened Zelensky’s resolve, removing an immediate threat to his government, and demonstrated that Putin’s vaunted military machine could be pushed back, if not defeated, on the battlefield. It also enabled large-scale Western military assistance to Ukraine by freeing up the lines of communication leading to Kyiv. Finally, the retreat set the stage for the gruesome discovery of atrocities that Russian forces had committed in the Kyiv suburbs of Bucha and Irpin, where they had raped, mutilated, and murdered civilians.
Reports from Bucha began to make headlines in early April. On April 4, Zelensky visited the town. The next day, he spoke to the UN Security Council via video and accused Russia of perpetrating war crimes in Bucha, comparing Russian forces to the Islamic State terrorist group (also known as ISIS). Zelensky called for the UN Security Council to expel Russia, a permanent member.
Remarkably, however, the two sides continued to work around the clock on a treaty that Putin and Zelensky were supposed to sign during a summit to be held in the not-too-distant future.
The sides were actively exchanging drafts with each other and, it appears, beginning to share them with other parties. (In his February 2023 interview, Bennett reported seeing 17 or 18 working drafts of the agreement; Lukashenko also reported seeing at least one.) We have closely scrutinized two of these drafts, one that is dated April 12 and another dated April 15, which participants in the talks told us was the last one exchanged between the parties. They are broadly similar but contain important differences—and both show that the communiqué had not resolved some key issues.
Excerpt of a draft Russian-Ukrainian treaty dated April 15, 2022
First, whereas the communiqué and the April 12 draft made clear that guarantor states would decide independently whether to come to Kyiv’s aid in the event of an attack on Ukraine, in the April 15 draft, the Russians attempted to subvert this crucial article by insisting that such action would occur only “on the basis of a decision agreed to by all guarantor states”—giving the likely invader, Russia, a veto. According to a notation on the text, the Ukrainians rejected that amendment, insisting on the original formula, under which all the guarantors had an individual obligation to act and would not have to reach consensus before doing so.
Excerpt of a draft Russian-Ukrainian treaty dated April 15, 2022. Red text in italics represents Russian positions not accepted by the Ukrainian side; red text in bold represents Ukrainian positions not accepted by the Russian side.
Second, the drafts contain several articles that were added to the treaty at Russia’s insistence but were not part of the communiqué and related to matters that Ukraine refused to discuss. These require Ukraine to ban “fascism, Nazism, neo-Nazism, and aggressive nationalism”—and, to that end, to repeal six Ukrainian laws (fully or in part) that dealt, broadly, with contentious aspects of Soviet-era history, in particular the role of Ukrainian nationalists during World War II.
It is easy to see why Ukraine would resist letting Russia determine its policies on historical memory, particularly in the context of a treaty on security guarantees. And the Russians knew these provisions would make it more difficult for the Ukrainians to accept the rest of the treaty. They might, therefore, be seen as poison pills.
It is also possible, however, that the provisions were intended to allow Putin to save face. For example, by forcing Ukraine to repeal statutes that condemned the Soviet past and cast the Ukrainian nationalists who fought the Red Army during World War II as freedom fighters, the Kremlin could argue that it had achieved its stated goal of “denazification,” even though the original meaning of that phrase may well have been the replacement of Zelensky’s government.
In the end, it remains unclear whether these provisions would have been a deal-breaker. The lead Ukrainian negotiator, Arakhamia, later downplayed their importance. As he put it in a November 2023 interview on a Ukrainian television news program, Russia had “hoped until the last moment that they [could] squeeze us to sign such an agreement, that we [would] adopt neutrality. This was the biggest thing for them. They were ready to finish the war if we, like Finland [during the Cold War], adopted neutrality and undertook not to join NATO.”
The size and the structure of the Ukrainian military was also the subject of intense negotiation. As of April 15, the two sides remained quite far apart on the matter. The Ukrainians wanted a peacetime army of 250,000 people; the Russians insisted on a maximum of 85,000, considerably smaller than the standing army Ukraine had before the invasion in 2022. The Ukrainians wanted 800 tanks; the Russians would allow only 342. The difference between the range of missiles was even starker: 280 kilometers, or about 174 miles, (the Ukrainian position), and a mere 40 kilometers, or about 25 miles, (the Russian position).
The talks had deliberately skirted the question of borders and territory. Evidently, the idea was for Putin and Zelensky to decide on those issues at the planned summit. It is easy to imagine that Putin would have insisted on holding all the territory that his forces had already occupied. The question is whether Zelensky could have been convinced to agree to this land grab.
Despite these substantial disagreements, the April 15 draft suggests that the treaty would be signed within two weeks. Granted, that date might have shifted, but it shows that the two teams planned to move fast. “We were very close in mid-April 2022 to finalizing the war with a peace settlement,” one of the Ukrainian negotiators, Oleksandr Chalyi, recounted at a public appearance in December 2023. “[A] week after Putin started his aggression, he concluded he had made a huge mistake and tried to do everything possible to conclude an agreement with Ukraine.”
WHAT HAPPENED?
So why did the talks break off? Putin has claimed that Western powers intervened and spiked the deal because they were more interested in weakening Russia than in ending the war. He alleged that Boris Johnson, who was then the British prime minister, had delivered the message to the Ukrainians, on behalf of “the Anglo-Saxon world,” that they must “fight Russia until victory is achieved and Russia suffers a strategic defeat.”
The Western response to these negotiations, while a far cry from Putin’s caricature, was certainly lukewarm. Washington and its allies were deeply skeptical about the prospects for the diplomatic track emerging from Istanbul; after all, the communiqué sidestepped the question of territory and borders, and the parties remained far apart on other crucial issues. It did not seem to them like a negotiation that was going to succeed.
Moreover, a former U.S. official who worked on Ukraine policy at the time told us that the Ukrainians did not consult with Washington until after the communiqué had been issued, even though the treaty it described would have created new legal commitments for the United States—including an obligation to go to war with Russia if it invaded Ukraine again. That stipulation alone would have made the treaty a nonstarter for Washington. So instead of embracing the Istanbul communiqué and the subsequent diplomatic process, the West ramped up military aid to Kyiv and increased the pressure on Russia, including through an ever-tightening sanctions regime.
The United Kingdom took the lead. Already on March 30, Johnson seemed disinclined toward diplomacy, stating that instead “we should continue to intensify sanctions with a rolling program until every single one of [Putin’s] troops is out of Ukraine.” On April 9, Johnson turned up in Kyiv —the first foreign leader to visit after the Russian withdrawal from the capital. He reportedly told Zelensky that he thought that “any deal with Putin was going to be pretty sordid.” Any deal, he recalled saying, “would be some victory for him: if you give him anything, he’ll just keep it, bank it, and then prepare for his next assault.” In the 2023 interview, Arakhamia ruffled some feathers by seeming to hold Johnson responsible for the outcome. “When we returned from Istanbul,” he said, “Boris Johnson came to Kyiv and said that we won’t sign anything at all with [the Russians]—and let’s just keep fighting.”
Since then, Putin has repeatedly used Arakhamia’s remarks to blame the West for the collapse of the talks and demonstrate Ukraine’s subordination to its supporters. Notwithstanding Putin’s manipulative spin, Arakhamia was pointing to a real problem: the communiqué described a multilateral framework that would require Western willingness to engage diplomatically with Russia and consider a genuine security guarantee for Ukraine. Neither was a priority for the United States and its allies at the time.
In their public remarks, the Americans were never quite so dismissive of diplomacy as Johnson had been. But they did not appear to consider it central to their response to Russia’s invasion. Secretary of State Antony Blinken and Secretary of Defense Lloyd Austin visited Kyiv two weeks after Johnson, mostly to coordinate greater military support. As Blinken put it at a press conference afterward, “The strategy that we’ve put in place—massive support for Ukraine, massive pressure against Russia, solidarity with more than 30 countries engaged in these efforts—is having real results.”
Still, the claim that the West forced Ukraine to back out of the talks with Russia is baseless. It suggests that Kyiv had no say in the matter. True, the West’s offers of support must have strengthened Zelensky’s resolve, and the lack of Western enthusiasm does seem to have dampened his interest in diplomacy. Ultimately, however, in his discussions with Western leaders, Zelensky did not prioritize the pursuit of diplomacy with Russia to end the war. Neither the United States nor its allies perceived a strong demand from him for them to engage on the diplomatic track. At the time, given the outpouring of public sympathy in the West, such a push could well have affected Western policy.
Zelensky was also unquestionably outraged by the Russian atrocities at Bucha and Irpin, and he probably understood that what he began to refer to as Russia’s “genocide” in Ukraine would make diplomacy with Moscow even more politically fraught. Still, the behind-the-scenes work on the draft treaty continued and even intensified in the days and weeks after the discovery of Russia’s war crimes, suggesting that the atrocities at Bucha and Irpin were a secondary factor in Kyiv’s decision-making.
The Ukrainians’ newfound confidence that they could win the war also clearly played a role. The Russian retreat from Kyiv and other major cities in the northeast and the prospect of more weapons from the West (with roads into Kyiv now under Ukrainian control) changed the military balance. Optimism about possible gains on the battlefield often reduces a belligerent’s interest in making compromises at the negotiating table.
Indeed, by late April, Ukraine had hardened its position, demanding a Russian withdrawal from the Donbas as a precondition to any treaty. As Oleksii Danilov, the chair of the Ukrainian National Security and Defense Council, put it on May 2: “A treaty with Russia is impossible—only capitulation can be accepted.”
And then there is the Russian side of the story, which is difficult to assess. Was the whole negotiation a well-orchestrated charade, or was Moscow seriously interested in a settlement? Did Putin get cold feet when he understood that the West would not sign on to the accords or that the Ukrainian position had hardened?
Even if Russia and Ukraine had overcome their disagreements, the framework they negotiated in Istanbul would have required buy-in from the United States and its allies. And those Western powers would have needed to take a political risk by engaging in negotiations with Russia and Ukraine and to put their credibility on the line by guaranteeing Ukraine’s security. At the time, and in the intervening two years, the willingness either to undertake high-stakes diplomacy or to truly commit to come to Ukraine’s defense in the future has been notably absent in Washington and European capitals.
A final reason the talks failed is that the negotiators put the cart of a postwar security order before the horse of ending the war. The two sides skipped over essential matters of conflict management and mitigation (the creation of humanitarian corridors, a cease-fire, troop withdrawals) and instead tried to craft something like a long-term peace treaty that would resolve security disputes that had been the source of geopolitical tensions for decades. It was an admirably ambitious effort—but it proved too ambitious.
To be fair, Russia, Ukraine, and the West had tried it the other way around—and also failed miserably. The Minsk agreements signed in 2014 and 2015 following Russia’s annexation of Crimea and invasion of the Donbas covered minutiae such as the date and time of the cessation of hostilities and which weapons system should be withdrawn by what distance. Both sides’ core security concerns were addressed indirectly, if at all.
This history suggests that future talks should move forward on parallel tracks, with the practicalities of ending the war being addressed on one track while broader issues are covered in another.
KEEP IT IN MIND
On April 11, 2024, Lukashenko, the early middleman of the Russian-Ukrainian peace talks, called for a return to the draft treaty from spring 2022. “It’s a reasonable position,” he said in a conversation with Putin in the Kremlin. “It was an acceptable position for Ukraine, too. They agreed to this position.”
Putin chimed in. “They agreed, of course,” he said.
In reality, however, the Russians and the Ukrainians never arrived at a final compromise text. But they went further in that direction than has been previously understood, reaching an overarching framework for a possible agreement.
After the past two years of carnage, all this may be so much water under the bridge. But it is a reminder that Putin and Zelensky were willing to consider extraordinary compromises to end the war. So if and when Kyiv and Moscow return to the negotiating table, they’ll find it littered with ideas that could yet prove useful in building a durable peace.
I colloqui che avrebbero potuto porre termine alla guerra in Ucraina.
(Una storia nascosta di una diplomazia che non ha funzionato, ma che può contenere lezioni per futuri negoziati)
Di Samuel Charap e Sergey Radchenko
Nelle prime ore del 24 febbraio 2022, l’aviazione militare russa colpì obbiettivi all’interno dell’Ucraina. Nello stesso momento, la fanteria ed i blindati di Mosca si riversarono nel paese da nord, da est e da sud. Nei giorni che seguirono, i russi cercarono di circondare Kiev.
Questi furono i primi giorni e settimane che avrebbero ben potuto concludersi con la sconfitta dell’Ucraina e l’assoggettamento da parte della Russia. Retrospettivamente, sembra quasi un miracolo che non sia avvenuto.
Quello che accadde su campi di battaglia è abbastanza ben noto. Quello che è meno noto è l’intensa attività diplomatica che coinvolse Mosca e Kiev, e un mucchio di altri soggetti, che avrebbe potuto concludersi in un accordo poche settimane dopo l’inizio della guerra.
Alla fine di marzo del 2022, una serie di incontri di persona in Bielorussia ed in Turchia e di virtuali coinvolgimenti in videoconferenze aveva prodotto il cosiddetto Comunicato di Istanbul, che delineava uno schema per un accordo. I negoziatori ucraini e russi cominciarono allora a lavorare sul testo di un trattato, facendo progressi sostanziali verso un accordo. Ma a maggio, i colloqui si interruppero. La guerra infuriava, e da allora è costata decine di migliaia di vittime su entrambi gli schieramenti.
Cosa accadde? Quanto erano vicine le parti a porre fine alla guerra? E perché non conclusero mai un accordo?
Per illuminare questo spesso trascurato ma fondamentale episodio nella guerra, abbiamo esaminato bozze di accordo scambiate dalle due parti, alcuni dettagli delle quali non erano stati in precedenza resi noti. Abbiamo anche condotto alcune interviste con vari partecipanti ai colloqui così come con dirigenti all’epoca in servizio nei principali Governi occidentali, ai quali abbiamo garantito l’anonimato al fine di discutere aspetti riservati. Ed abbiamo esaminato numerose e più recenti interviste da parte di dirigenti ucraini e russi che erano in servizio all’epoca dei colloqui. La maggior parte di queste sono disponibili su You Tube ma non sono in inglese e quindi non sono ampiamente note in Occidente. Infine abbiamo analizzato la sequenza degli eventi dall’inizio dell’invasione sino alla fine di maggio, quando i colloqui si interruppero. Qundo mettiamo assieme tutti questi pezzi, quello che scopriamo è sorprendente – e potrebbe avete implicazioni significative per i futuri sforzi diplomatici per porre fine alla guerra.
Alcuni osservatori e dirigenti (compreso il più eminente, il Presidente russo Vladimir Putin) hanno sostenuto che c’era un accordo sul tavolo che avrebbe posto fine alla guerra ma che gli ucraini se ne trassero fuori a causa di una combinazione di pressioni dai loro sostenitori occidentali e delle loro stesse arroganti supposizioni sulla debolezza militare russa. Altri hanno liquidato del tutto il significato dei colloqui, sostenendo che le parti stavano semplicemente facendo commedia ed acquistando tempo per il riallineamento sul campo di battaglia o che le bozze degli accordi non erano serie.
Sebbene quelle interpretazioni contengano un fondo di verità, esse oscurano più che illuminare. Non ci fu alcuna singola ‘pistola fumante’; questa storia si sottrae a spiegazioni semplici. Inoltre, tali racconti basati su un’unica causa, elidono completamente un fatto che, retrospettivamente, appare straordinario: nel mezzo di una aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini avevano quasi concluso un accordo che avrebbe posto fine alla guerra e fornito l’Ucraina di garanzie di sicurezza multilaterali, aprendo la strada alla sua permanente neutralità e, più avanti, alla sua adesione all’UE.
Per un certo numero di ragioni, tuttavia, l’accordo si dimostrò sfuggente. I partner occidentali di Kiev erano riluttanti ad essere coinvolti in un negoziato con la Russia, in particolare in un negoziato che avrebbe creato per essi nuovi impegni per assicurare la sicurezza dell’Ucraina. Gli umori dell’opinione pubblica in Ucraina si erano inaspriti con a scoperta delle atrocità russe ad Irpin e Bucha. E con il fallimento dell’accerchiamento di Kiev da parte della Russia, il Presidente Volodymyr Zelensky era divenuto più fiducioso che, con un adeguato sostegno occidentale, egli avrebbe vinto la guerra sul campo di battaglia. Infine, sebbene il tentativo delle parti di risolvere dispute di lunga durata sulla architettura della sicurezza offrisse la prospettiva di una duratura risoluzione del conflitto e di una stabilità regionale perdurante, esso puntava troppo in alto e troppo precipitosamente. Essi cercavano di fornire una sistemazione onnicomprensiva, anche mentre un fondamentale cessate il fuoco si dimostrava fuori portata.
Oggi, quando le prospettive dei negoziati appaiono tenui e le relazioni tra le parti sono quasi inesistenti, la storia dei colloqui della primavera del 2022 potrebbe apparire come una distrazione, con una scarsa percezione direttamente applicabile alle circostanze presenti. Ma Putin e Zelensky sorpresero tutti con la loro reciproca disponibilità a considerare concessioni di vasta portata per porre termine alla guerra. Essi potrebbero ben sorprendere ancora tutti nel futuro.
ASSICURAZIONE O GARANZIA?
Cosa volevano realizzare i russi invadendo l’Ucraina? Il 24 febbraio del 2022, Putin fece un discorso nel quale giustificò l’invasione menzionando l’obbiettivo vago della “denazificazione” del paese. L’interpretazione più ragionevole di “denazificazione” era che Putin cercasse di rovesciare il Governo di Kiev, possibilmente uccidendo o catturando con quell’iniziativa Zelensky.
Tuttavia, giorni dopo l’invasione , Mosca cominciò ad esplorare per trovare margini per un compromesso. Una guerra che Putin si aspettava fosse una passeggiata si stava già dimostrando tutt’altro, e questa iniziale apertura ai colloqui indica che egli sembrava aver già abbandonato l’idea di un totale cambiamento di regime. Zelensky, come aveva fatto prima della guerra, manifestava un interesse immediato ad un incontro personale con Putin. Putin, sebbene rifiutasse di parlare direttamente con Zelensky, nominò una squadra per i negoziati. Il Presidente bielorusso Alexander Lukashenko giocava la parte del terzo mediatore.
I colloqui cominciarono il 28 febbraio presso una spaziosa residenza di campagna di Lukashenko vicino al villaggio di Liaskavichy, a circa 30 miglia dal confine bielorusso-ucraino. La delegazione ucraina era guidata da Davyd Arakhamia, il leader parlamentare del partito politico di Zelensky, e comprendeva il Ministro della Difesa Oleksii Reznikov, il consigliere del Presidente Mykhailo Podolyak ed altri dirigenti di primo livello. La delegazione russa era guidata da Vladimir Medinsky, un consigliere esperto del Presidente russo che in passato aveva svolto le funzioni di Ministro della Cultura. Essa includeva, tra gli altri, anche vice ministri della difesa e degli affari esteri.
Al primo incontro, i russi presentarono un complesso di dure condizioni, in sostanza chiedendo una capitolazione dell’Ucraina. Era una posizione senza prospettive. Ma mentre la posizione di Mosca sul campi di battaglia continuava a deteriorarsi, le sue posizioni al tavole dei negoziati divennero meno esigenti. Dunque il 3 ed il 7 marzo, le parti tennero una seconda ed una terza serie di colloqui, questa volta a Kamyanyuki, in Bielorussia, proprio al confine con la Polonia. La delegazione ucraina presentò le sue proprie richieste: un immediato cessate il fuoco e la creazione di corridoi umanitari che avrebbero permesso ai civili di lasciare in sicurezza la zona di guerra. Fu durante la terza serie di colloqui che i russi e gli ucraini sembravano aver esaminato per la prima volta delle bozze. Secondo Medinsky, queste erano bozze russe, che la delegazione di Medinsky portava da Mosca e che probabilmente riflettevano l’insistenza di Mosca sullo status di neutralità dell’Ucraina.
A questo punto, i colloqui di persona si interruppero per quasi tre settimane, sebbene le delegazioni continuassero ad incontrarsi tramite Zoom. In quegli scambi, gli ucraini cominciarono a concentrarsi sul tema che sarebbe diventato centrale nella loro visione di una conclusione della guerra: le garanzie di sicurezza che avrebbero obbligato altri Stati a venire in difesa dell’Ucraina se la Russia avesse nuovamente attaccato nel futuro. Non è interamente chiaro quando Kiev sollevò per la prima volta questo tema nelle conversazioni con i russi o con i paesi occidentali. Ma il 10 marzo, il Ministro degli Esteri Dmytro Kuleba, in quel caso ad Antalya, in Turchia, per un incontro con il suo omologo russo Sergey Lavrov, parlò di una “soluzione sistematica e sostenibile” per l’Ucraina, aggiungendo che gli ucraini erano “pronti a discutere” le garanzie che essi speravano di ricevere dagli Stati membri della NATO e dalla Russia.
Quello che Kuleba sembrava avere in mente era una garanzia di sicurezza multilaterale, una soluzione per la quale potenze in competizione si impegnano alla sicurezza di un terzo Stato, solitamente alla condizione che esso resti non allineato con ciascuno dei garanti. Tali accordi, dopo la Guerra Fredda, erano in massima parte divenuti inconsueti. Mentre le alleanze come la NATO intendevano mantenere una difesa collettiva contro un comune nemico, le garanzie multilaterali di sicurezza erano concepite per prevenire conflitti tra i garanti sull’allineamento dello Stato garantito, e per estensione per garantire la sicurezza di quello Stato.
L’Ucraina aveva avuto un’amara esperienza con una versione meno inviolabile di questa specie di accordo: una assicurazione multilaterale di sicurezza, anziché una garanzia. Nel 1994, essa aveva sottoscritto il cosiddetto Memorandum di Budapest, aderendo al Trattato di Non Proliferazione Nucleare in quanto Stato con armi non nucleari, e concordando di rinunciare a quello che allora era il terzo più grande arsenale del mondo. In cambio, la Russia, il Regno Unito e gli Stati Uniti promettevano che non avrebbero attaccato l’Ucraina. Tuttavia, contrariamente ad una errata convinzione generale, nel caso di aggressione contro l’Ucraina, l’accordo impegnava i sottoscrittori soltanto a convocare un incontro del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, non a intervenire a difesa del paese.
L’invasione su vasta scala della Russia – e la dura realtà secondo la quale l’Ucraina stava combattendo da sola una guerra per l’esistenza – spingevano Kiev a cercare un modo sia per porre fine all’aggressione che per garantire che non si sarebbe ripetuta. Il 14 marzo, proprio mentre le due delegazioni si stavano incontrando su Zoom, Zelensky postò un messaggio sul suo canale Telegram pronunciandosi per “garanzie di sicurezza normali ed efficaci”, che non avrebbero dovuto essere “come quelle di Budapest”. In una intervista con giornalisti ucraini due giorni dopo, il suo consigliere Pololyak spiegava che quello che Kiev cercava erano “garanzie di sicurezza assoluta” che avrebbero richiesto che “i sottoscrittori … non si facessero da parte nel caso di un attacco all’Ucraina, quale quello in corso. [Avrebbero] invece preso parte attiva difendendo l’Ucraina in un conflitto”.
La richiesta dell’Ucraina di non essere lasciata a cavarsela da sola ancora una volta, era completamente comprensibile. Kiev voleva (e vuole ancora) avere un meccanismo più affidabile della buona volontà della Russia per la sua sicurezza futura. Ma ottenere una garanzia sarebbe difficile. Naftali Bennet, all’epoca in cui avvenivano i colloqui, era Primo Ministro israeliano e stava attivamente mediando tra i due schieramenti. In una intervista con il giornalista Hanoch Daum pubblicata online nel febbraio del 2023, ricordò che aveva tentato di dissuadere Zelensky dal bloccarsi sulle garanzie di sicurezza. “C’è una storiella su un tizio che sta cercando di vendere il Ponte di Brooklyn ad un passante”, spiegava Bennet. “Io dissi: ‘L’America vi darà le garanzie? Si impegnerà che tra vari anni, se la Russia violasse qualche aspetto, invierà i soldati? Dopo aver abbandonato l’Afghanistan e tutto il resto?’ Dissi: ‘Volodymyr, ciò non avverrà.’”
Per esprimersi in modo più gentile: se gli Stati Uniti e i loro alleati erano stati indisponibili a fornire tali garanzie (ad esempio, nella forma di una adesione alla NATO) prima della guerra, perché l’avrebbero fatto dopo che la Russia aveva così chiaramente dimostrato la sua disponibilità ad attaccare l’Ucraina? I negoziatori ucraini produssero una risposta a questa domanda, ma alla fine essa non persuadeva i loro colleghi occidentali ostili ad assumere rischi. La posizione di Kiev era che, come era implicito nel concetto di garanzie che emergeva, anche la Russia sarebbe stata un garante e ciò significava che Mosca sostanzialmente concordava che gli altri garanti sarebbero stati obbligati a intervenire se essa attaccava nuovamente. In altre parole, se Mosca accettava che una qualche futura aggressione contro l’Ucraina avrebbe comportato una guerra tra a Russia egli Stati Uniti, essa non sarebbe stata più incline ad attaccare nuovamente l’Ucraina di quanto lo sarebbe stata ad attaccare un alleato della NATO.
UNA SVOLTA
Per tutto marzo continuarono pesanti combattimenti su tutti i fronti. I russi cercarono di prendere Chernihiv, Charkiv e Sumy ma fallirono in modo spettacolare, per quanto tutte e tre le città patirono pesanti danni. Per la metà di marzo, la spinta dall’esercito russo verso Kiev si era bloccata ed esso stava subendo pesanti perdite. Le due delegazioni continuarono i colloqui in videoconferenza ma tornarono ad incontrarsi di persona il 29 marzo, questa volta a Istanbul, in Turchia.
Fu là che sembrò che avessero realizzato una svolta. Dopo l’incontro, le delegazioni annunciarono di aver concordato su un comunicato congiunto. I termini vennero annunciati durante le conferenze stampa delle due parti a Istanbul. Ma noi abbiamo ottenuto una copia dell’intero testo della bozza di comunicato, dal titolo “Disposizioni principali del Trattato sulle Garanzie di Sicurezza dell’Ucraina”. Secondo i partecipanti che abbiamo intervistato, gli ucraini avevano in gran parte preparato il comunicato e i russi avevano provvisoriamente accettato l’idea di utilizzarlo come schema per un trattato.
Il trattato immaginato nel comunicato avrebbe annunciato la permanente neutralità dell’Ucraina, come Stato non nucleare. L’Ucraina avrebbe rinunciato ad ogni intenzione di aderire ad alleanze militari o di permettere basi militari o truppe straniere sul suo territorio. Il comunicato elencava come possibili garanti i membri del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (compresa la Russia) assieme con il Canada, la Germania, Israele, l’Italia, la Polonia e la Turchia.
Il comunicato affermava anche che se l’Ucraina fosse finita sotto attacco e avesse richiesto assistenza, tutti gli Stati garanti sarebbero stati obbligati, a seguito di consultazioni con l’Ucraina e tra se stessi, di fornire assistenza all’Ucraina e di ripristinare la sua sicurezza. Queste obbligazioni, in modo rilevante, venivano espresse con molta maggiore precisione dell’Articolo 5 della NATO: imponendo una zona interdetta ai voli, fornendo armi o intervenendo direttamente con la stessa forza militare dello Stato garante.
Sebbene l’Ucraina sarebbe stata permanentemente neutrale nello schema proposto, il sentiero di Kiev per l’adesione alla UE sarebbe stato lasciato aperto, e gli Stati garanti (compresa la Russia) avrebbero esplicitamente “confermato la loro intenzione di facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione Europea”. Questo era semplicemente straordinario: nel 2013 Putin aveva esercitato un intensa pressione sul Presidente ucraino Viktor Yanukovych perché tornasse indietro da un accordo di semplice associazione con l’UE. Adesso, la Russia stava concordando di “facilitare” il pieno accesso dell’Ucraina nell’UE.
Sebbene l’interesse dell’Ucraina nell’ottenere queste garanzie di sicurezza fosse chiaro, non è evidente perché la Russia avrebbe concordato con tutto questo. Soltanto settimane prima Putin aveva tentato di impadronirsi della capitale ucraina, di rimuovere il suo Governo e di imporre un regime fantoccio. Appare inverosimile che egli avesse improvvisamente accettato che l’Ucraina – che era più ostile che mai alla Russia, grazie alle stesse iniziative di Putin – potesse divenire un membro dell’UE e ottenere le garanzie di indipendenza e di sicurezza (tra gli altri) dagli Stati Uniti. E tuttavia il comunicato indica che ciò era precisamente quanto Putin era disponibile ad accettare.
Possiamo soltanto esprimere una congettura sulle ragioni. Il blitzkrieg di Putin era fallito; ciò agli inizi di marzo era chiaro. Forse adesso egli era disponibile a ridurre le sue perdite se avesse ottenuto la sua richiesta di più lunga data: che l’Ucraina rinunciasse alle sue aspirazioni NATO e non ospitasse mai forze della NATO sul suo territorio. Se non poteva controllare l’intero paese, poteva almeno garantire i suoi più fondamentali interessi di sicurezza, arrestare l’emorragia dell’economia russa e ripristinare la reputazione internazionale del paese.
Il comunicato includeva anche un’altra disposizione che è, retrospettivamente, sorprendente: si pronunciava perché le due parti cercassero di risolvere pacificamente la loro disputa sulla Crimea durante i 15 anni successivi. Dal momento in cui la Russia aveva annesso la penisola nel 2014, Mosca non aveva mai accettato di discutere il suo status, sostenendo che essa era una regione della Russia non diversa da tutte le altre. Offrendo di negoziare su suo status, il Cremlino aveva tacitamente accettato che non era questa l’argomentazione.
COMBATTERE E DISCUTERE
Nelle osservazioni che avanzò il 29 marzo subito dopo la conclusione dei colloqui, Medinsky, il capo della delegazione russa, sembrava decisamente ottimista, spiegando che le discussioni sul trattato relativo alla neutralità dell’Ucraina stavano entrando in una fase pratica e che – pur ammettendo tutte le complessità di un trattato che aveva molti possibili garanti – era possibile che Putin e Zelensky lo sottoscrivessero in un summit non lontano.
Il giorno dopo, egli disse ai giornalisti: “Ieri, la parte ucraina ha per la prima volta espresso in forma scritta la sua disponibilità a mettere in pratica una serie di importantissime condizioni per la costruzione di future relazioni normali e di buon vicinato con la Russia”. Egli proseguiva: “Ci hanno trasmesso i principi di un possibile accordo futuro, espressi in forma scritta”.
Nel frattempo, la Russia aveva abbandonato i suoi sforzi di prendere Kiev e stava ritirando le sue forze dall’intero fronte settentrionale. Alexander Fomin, Vice ministro della Difesa russo, aveva annunciato la decisione a Istanbul il 29 marzo, definendola uno sforzo “per costruire una fiducia reciproca”. Di fatto, il ritiro era una ritirata obbligata. I russi avevano sovrastimato le loro forze e sottostimato la resistenza ucraina e adesso stavano presentando il loro fallimento come una graziosa misura diplomatica per facilitare i colloqui di pace.
Il ritiro ebbe conseguenze di vasta portata. Esso, rimuovendo una immediata minaccia al suo Governo, irrigidiva la risolutezza di Zelensky e dimostrava che la vantata macchina militare di Putin poteva essere respinta, se non sconfitta, sul campo di battaglia. Esso consentiva una assistenza militare su vasta scala occidentale all’Ucraina, liberando le linee di comunicazione che portano a Kiev. Infine, la ritirata gettò le basi per la orribile scoperta delle atrocità che le forze russe avevano commesso nelle periferie di Kiev di Bucha e di Irpin, dove esse avevano stuprato, mutilato ed ucciso civili.
I resoconti da Bucha agli inizi di aprile cominciarono a finire sulle prime pagine. Il 4 aprile, Zelensky visitò la cittadina. Il giorno successivo, egli parlò via video al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ed accusò la Russia di commettere crimini di guerra a Bucha, paragonando le forze russe al gruppo terrorista dello Stato Islamico (anche noto come ISIS). Zelensky chiese al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite di espellere la Russia come membro permanente.
È rilevante, tuttavia, che le due parti continuarono a lavorare sulla tempistica di un trattato che Putin e Zelensky si supponeva sottoscrivessero durante un summit da tenere in un futuro non troppo lontano.
Le parti stavano attivamente scambiandosi bozze l’una con l’altra, e sembra cominciarono a condividerle con altre parti (nella sua intervista del 2023, Bennett affermava di aver visto bozze di lavoro sull’accordo il 17 o il 18; anche Lukashenko riferiva di averne vista almeno una). Noi abbiamo attentamente analizzato due di queste bozze, una datata il 12 aprile e l’altra il 15 aprile, che i partecipanti ai colloqui ci hanno riferito sia stata l’ultima scambiata tra le parti. In generale esse sono simili, ma contengono importanti differenze – ed entrambe mostrano che il comunicato non aveva risolto alcune questioni principali.
Estratto di una bozza di trattato russo-ucraino datata 15 aprile 2022
Anzitutto, laddove il comunicato e la bozza del 12 aprile chiarivano che gli Stati garanti avrebbero deciso indipendentemente se venire in aiuto di Kiev nel caso di un attacco in Ucraina, nella bozza del 15 aprile, i russi tentavano di sovvertire questo articolo cruciale insistendo che tale iniziativa sarebbe intervenuta soltanto “sulle basi di una decisione condivisa da tutti gli Stati garanti” – dando un diritto di veto al probabile invasore, la Russia. Secondo una nota sul testo, gli ucraini respinsero tale emendamento, insistendo sulla formulazione originaria, secondo la quale i garanti avevano un obbligo individuale ad agire e non dovevano raggiungere un consenso prima di farlo.
Estratto di una bozza di trattato russo-ucraino datata 15 aprile 2022. Il testo rosso in corsivo rappresenta le posizioni russe non accettate dalla parte ucraina; il testo rosso in grassetto rappresenta le posizioni ucraine non accettate dalla parte russa.
In secondo luogo, le bozze contenevano articoli che venivano aggiunti al trattato per l’insistenza della Russia, ma non erano parti del comunicato ed erano relative a questioni che l’Ucraina rifiutava di discutere. Queste richiedevano che l’Ucraina mettesse al bando “fascismo, nazismo, neo-nazismo e nazionalismo aggressivo” – e, a quel fine, abrogasse (in tutto o in parte) sei leggi ucraine che trattavano, in modo generale, aspetti controversi della storia dell’epoca sovietica, in particolare il ruolo dei nazionalisti ucraini durante la Seconda Guerra Mondiale.
È facile comprendere perché l’Ucraina avrebbe resistito a permettere alla Russia di determinare la sua memoria storica, in particolare nel contesto di un trattato sulle garanzie di sicurezza. E i russi sapevano che queste disposizioni avrebbero reso più difficile per gli ucraini accettare il resto del trattato. Esse potevano, di conseguenza, venire considerate come ‘polpette avvelenate’.
È anche possibile, tuttavia, che le disposizioni fossero intese a consentire a Putin di salvare la faccia. Ad esempio, costringendo l’Ucraina ad abrogare statuti che condannavano il passato sovietico e assegnavano ai nazionalisti ucraini che avevano combattuto l’Armata Rossa durante la seconda Guerra Mondiale il ruolo di combattenti per la libertà, il Cremlino poteva sostenere di aver realizzato il suo obbiettivo prefissato della “denazificazione”, anche se i significato originale di quella frase poteva ben essere stato la sostituzione del Governo Zelensky.
Alla fine, resta non chiaro se queste disposizioni sarebbero state un impedimento all’accordo. Il capo negoziatore ucraino, Arakhamia, ha successivamente minimizzato la loro importanza. Come si è espresso nel novembre del 2023 in una intervista ad un notiziario della televisione ucraina, la Russia “ha sperato fino all’ultimo momento di [poterci] costringere a sottoscrivere un tale accordo, per il quale [avremmo] adottato la neutralità. Questa per loro era la cosa più importante. Erano pronti a terminare la guerra se noi, come la Finlandia [durante la Guerra Fredda], avessimo adottato la neutralità e ci fossimo impegnati a non aderire alla NATO”.
Anche le dimensioni e la struttura dell’esercito ucraino furono soggette ad intense negoziazioni. A partire dal 15 aprile, le due parti rimasero assai distanti sulla questione. Gli ucraini volevano un esercito in tempo di pace di 250.000 persone; i russi insistevano su un massimo di 85.000, considerevolmente più piccolo dell’esercito permanente che l’Ucraina aveva prima dell’invasione del 2022. Gli ucraini volevano 800 carri armati; i russi volevano consentirne solo 342. La differenza nel raggio dei missili era anche più estrema: 280 chilometri, o circa 174 miglia (la posizione ucraina), e soli 40 chilometri, o circa 25 miglia (la posizione russa).
I colloqui avevano deliberatamente evitato la questione dei confini e del territorio. Evidentemente, l’idea era che Putin e Zelensky decidessero su quei temi nel summit programmato. È facile immaginare che Putin avrebbe insistito sul mantenimento di tutto il territorio che le sue forze avevano già occupato. La questione è se Zelensky avrebbe potuto esser convinto a concordare con questo accaparramento di territorio.
Nonostante questi sostanziali disaccordi, la bozza del 15 aprile indica che il trattato sarebbe stato sottoscritto entro due settimane. Certamente, la data avrebbe potuto essere spostata, ma ciò mostra che le due delegazioni programmavano di muoversi velocemente. “Alla metà di aprile del 2022 eravamo molto vicini a metter fine alla guerra con un accordo di pace”, ha raccontato uno dei negoziatori ucraini, Oleksandr Chalyi, in una apparizione pubblica nel dicembre del 2023. “[Una] settimana dopo di quando Putin fece partire la sua aggressione, egli giunse alla conclusione che aveva fatto un enorme errore e cercò di fare tutto il possibile per concludere un accordo con l’Ucraina”.
COSA ACCADDE?
Dunque perché i colloqui fallirono? Putin ha sostenuto che intervennero le potenze occidentali e sabotarono l’accordo perché erano più interessate a indebolire la Russia che a porre fine alla guerra. Lui ha asserito che Boris Johnson, che allora era Primo Ministro britannico, avesse inviato agli ucraini il messaggio, per conto del “mondo anglo-sassone”, secondo il quale essi dovevano “combattere la Russia fino a che fosse ottenuta la vittoria e la Russia avesse subito una sconfitta strategica”.
La risposta occidentale a questi negoziati, pur essendo assai diversa dalla caricatura di Putin, fu certamente tiepida. Washington ed i suoi alleati erano profondamente scettici sulle prospettive del percorso diplomatico che emergeva da Istanbul; dopo tutto, il comunicato aveva aggirato la questione del territorio e dei confini, e le parti rimanevano assai distanti su altre questioni cruciali. A loro non sembrava probabile che un negoziato fosse destinato ad avere successo.
Inoltre, un passato ufficiale statunitense che al momento lavorava sulla politica ucraina ci ha detto che gli ucraini non si consultarono con Washington se non dopo che il comunicato era stato emesso, anche se il trattato che esso descriveva avrebbe creato nuovi impegni legali per gli Stati Uniti – compreso l’obbligo di andare in guerra con la Russia se essa avesse nuovamente invaso l’Ucraina. Solo quella clausola, per Washington, avrebbe reso il trattato impraticabile. Dunque, anziché far proprio il comunicato di Istanbul ed il successivo processo diplomatico, l’Occidente intensificò l’aiuto militare a Kiev e accrebbe la pressione sulla Russia, compreso un regime di sanzioni sempre più stringente.
Il Regno Unito prese la guida. Già il 30 di marzo, Johnson era apparso non incline alla diplomazia, affermando che invece “dovremmo continuare ad intensificare le sanzioni con un programma graduale finché ogni singola truppa [di Putin] non sarà fuori dall’Ucraina”. Il 9 aprile, Johnson arrivò a Kiev – il primo leader straniero a visitarla dopo il ritiro russo dalla capitale. A quanto si dice, egli disse a Zelensky di ritenere che “ogni accordo con Putin era destinato ad essere piuttosto osceno”. Ogni accordo, egli non mancò di dire “sarebbe per lui una qualche vittoria: se gli dai qualcosa, lui la prenderà, la metterà da parte e poi si preparerà all’assalto successivo”. Nell’intervista del 2023, Arakhamia fece irritare qualcuno dando l’impressione di ritenere Johnson responsabile del risultato. “Quando tornammo da Istanbul”, egli disse, “Boris Johnson venne a Kiev e disse che noi non avremmo sottoscritto proprio niente con [i russi] – e che dovevamo soltanto continuare a combattere”.
Da allora, Putin ha ripetutamente utilizzato le osservazioni di Arakhamia per dar la colpa all’Occidente per il collasso dei colloqui e per dimostrare la subordinazione dell’Ucraina ai suoi sostenitori. A prescindere dalla propaganda manipolatrice di Putin, Arakhamia si riferiva ad un problema reale: il comunicato descriveva un modello multilaterale che avrebbe richiesto la disponibilità occidentale ad impegnarsi diplomaticamente con la Russia ed a considerare genuine garanzie di sicurezza per l’Ucraina. A quel tempo, né l’una né l’altra erano una priorità per gli Stati Uniti ed i loro alleati.
Nelle loro osservazioni pubbliche, gli americani non furono mai altrettanto liquidatori della diplomazia come era stato Johnson. Ma essi non mostravano di considerarla centrale nella loro risposta all’invasione della Russia. Il Segretario di Stato Antony Blinken e il Segretario alla Difesa Lloyd Austin vistarono Kiev due giorni dopo Johnson, soprattutto per coordinare il maggiore sostegno militare. Come si espresse Blinken in una conferenza stampa successivamente: “La strategia che abbiamo messo in atto – massiccio sostegno all’Ucraina, massiccia pressione contro la Russia e solidarietà con più di 30 paesi impegnati in questi sforzi – sta avendo risultati reali.”
Eppure, l’argomento che l’Occidente abbia costretto l’Ucraina a ritirarsi dai colloqui con la Russia è infondato. Esso suggerirebbe che l’Ucraina non abbia avuto alcuna voce in capitolo sula faccenda. È vero, le offerte di sostegno dell’Occidente hanno rafforzato la determinazione di Zelensky, e la mancanza di entusiasmo occidentale non sembra aver spento il suo interesse nella diplomazia. In ultima analisi, tuttavia, nelle sue discussioni con i leader occidentali, Zelensky non diede priorità al perseguimento della diplomazia per porre fine alla guerra. Da lui, né gli Stati Uniti né i loro alleati percepirono una forte domanda verso di loro per impegnarsi nel percorso diplomatico. A quel tempo, con l’esternazione della simpatia dell’opinione pubblica occidentale, una tale spinta avrebbe ben potuto influenzare la politica occidentale.
Zelensky era anche indubbiamente scandalizzato dalle atrocità russe a Bucha ed a Irpin, e probabilmente comprendeva che quello a cui egli cominciava a riferirsi come “genocidio” della Russia, avrebbe reso sempre più tesa la diplomazia con Mosca. Eppure, il lavoro dietro le scene sulla bozza di trattato proseguì e persino si intensificò nei giorni e nelle settimane successivi alla scoperta dei crimini di guerra della Russia, indicando che le atrocità a Bucha ed a Irpin furono un fattore secondario nel prendere le decisioni da parte di Kiev.
Anche la ritrovata fiducia degli ucraini che avrebbero potuto vincere la guerra giocò chiaramente un ruolo. La ritirata russa da Kiev e da altre importanti città nel nord-est e la prospettiva di maggiori armi dall’Occidente (con le strade attorno a Kiev a quel punto sotto il controllo ucraino) mutarono gli equilibri militari. L’ottimismo su possibili progressi sul campo di battaglia spesso riduce l’interesse del belligerante a fare compromessi sul tavolo dei negoziati.
In effetti, alla fine di aprile, l’Ucraina aveva irrigidito la sua posizione, chiedendo un ritiro russo dal Donbass come una precondizione per ogni trattato. Come si espresse il 2 maggio Oleksii Danolov, il Presidente del Consiglio Nazionale Ucraino della Sicurezza e della Difesa: “Un trattato con la Russia è impossibile – può essere accettata solo una capitolazione”.
E c’è poi il versante russo del racconto, che è difficile da valutare. L’intera negoziazione era stata una sceneggiata ben orchestrata, oppure Mosca era seriamente interessata ad un accordo? A Putin vennero i sudori freddi quando comprese che l’Occidente non avrebbe sottoscritto gli accordi o che la posizione ucraina si era irrigidita?
Anche se la Russia e l’Ucraina avessero superato i loro disaccordi, lo schema che avevano negoziato ad Istanbul avrebbe richiesto il sostegno degli Stati Uniti e dei loro alleati. E quelle potenze occidentali avrebbero avuto bisogno di prendersi un rischio politico impegnandosi in negoziati con la Russia e l’Ucraina e di giocarsi la loro credibilità col garantire la sicurezza dell’Ucraina. A quel tempo, e nei successivi due anni, la disponibilità ad impegnarsi in una diplomazia con alte poste in gioco o a intervenire nel futuro in difesa dell’Ucraina era stata considerevolmente assente a Washington e nelle capitali europee.
Una ragione finale per la quale i colloqui fallirono è che i negoziatori misero il carro di un ordine postbellico di sicurezza davanti ai buoi della fine della guerra. I due schieramenti saltarono questioni essenziali della gestione e della mitigazione del conflitto (la creazione di corridoi umanitari, un cessate il fuoco, il ritiro delle truppe) e cercarono piuttosto di fabbricare qualcosa di simile ad un trattato di pace a lungo termine che avrebbe risolto dispute sulla sicurezza che erano state la fonte di tensioni geopolitiche per decenni. Era uno sforzo lodevolmente ambizioso – ma si mostrò troppo ambizioso.
Ad esser giusti, la Russia, l’Ucraina e l’Occidente avevano provato a fare l’opposto – ed anche quel tentativo era fallito miseramente. Gli accordi di Minsk sottoscritti nel 2014 e nel 2015 a seguito dell’annessione della Crimea da parte della Russia e l’invasione del Donbass aveva riguardato minuzie come la data e la durata della cessazione delle ostilità e quali sistemi di armamenti sarebbero stati ritirati a quale distanza. Le preoccupazioni sulla sicurezza di entrambe le parti venivano affrontate indirettamente, ammesso che lo fossero.
La storia indica che i colloqui del futuro dovrebbero procedere su sentieri paralleli, con gli aspetti pratici della fine della guerra che vengono affrontati da una parte e le questioni più generali che vengono affrontate dall’altra.
TENERLO A MENTE
L’11 aprile del 2024, Lukashenko, il primo mediatore dei colloqui di pace russo-ucraini, si è pronunciato per un ritorno alla bozza di trattato della primavera del 2022. “Essa è una posizione ragionevole”, ha detto in una conversazione con Putin a Cremlino. “Era una posizione accettabile anche dall’Ucraina. Essi concordavano con questa posizione”.
Putin intervenne. “Ovviamente, concordavano”, disse.
In realtà tuttavia, i russi e gli ucraini non arrivarono mai ad un testo finale di compromesso. Ma in quella direzione, essi andarono oltre quello che si era precedentemente compreso., raggiungendo uno schema organico per un accordo possibile.
Dopo due anni di carneficina, tutto questo può essere niente altro che acqua passata sotto i ponti. Ma costituisce una memoria che Putin e Zelensky erano disponibili a considerare compromessi straordinari per porre fine alla guerra. Dunque, se e quando Kiev e Mosca torneranno al tavolo dei negoziati, essi lo troveranno disseminato di idee che potrebbero mostrarsi ancora utili nel costruire una pace durevole.
[1] Da quanto comprendo: le sottolineature gialle sono solo notazioni a cura di chi possedeva la bozza, dunque non ci interessano molto. Invece le frasi in rosso sono quelle non condivise: quelle in corsivo esprimono posizioni russe non condivise dagli ucraini, quelle in grassetto posizioni ucraine non condivise dagli russi.
Nella bozza del 12 aprile, si osserva che i “garanti” sono soltanto Regno Unito, Cina, Federazione Russa, Stati Uniti e Francia (quindi non compaiono gli altri paesi che venivano invece citati nell’articolo in precedenza, forse inclusi in versioni o un memorie successive). In quella bozza, le uniche differenze che si notano sono che l’inclusione della Bielorussia, proposta dai russi, non veniva accettata dagli ucraini, mentre l’inclusione della Turchia, proposta dagli ucraini, non veniva accettata dai russi.
Nella bozza del 15 aprile, la frase “… e sulla base di una decisione condivisa da tutti gli Stati garanti” appare come una proposta russa non condivisa dagli ucraini, mentre la frase “la creazione di una zona interdetta ai voli, la fornitura dei necessari armamenti” appare come una proposta ucraina non condivisa dai russi.
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