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Verso un quinto ordine mondiale, di GORDON BROWN e MOHAMED A. EL-ERIAN (da Project Syndicate, 21ottobre 2024)
Oct 21, 2024
Toward a Fifth World Order
Gordon Brown and Mohamed A. El-Erian
EDINBURGH – The Bretton Woods institutions – the International Monetary Fund and the World Bank – are now 80 years old. But they are as under-resourced and poorly supported by national governments as at any time in their history. Their predicament is perhaps the clearest sign that economic and financial multilateralism is fragmenting along with the global economy. Worse, this fragmentation comes at a time of rising international tensions, financial fragility, sputtering growth, rising poverty, and mounting reconstruction bills in Gaza, Lebanon, Ukraine, and elsewhere.
Both institutions are led by individuals who grasp the urgent need for reform to meet today’s challenges. Yet they lack sufficient support from their political masters: the largest share-holding countries whose votes are crucial for reform. To overcome the longstanding international coordination problems that have undermined reform efforts, we need a revamped G20 to take the lead. With its current chair, Brazil, it is well-placed to make significant progress.
The Costs of Under-Investment
Financial firepower is of course only one measure of the effectiveness of our multinational institutions, but it is an important one given the world we live in. The resources available to the IMF represent less than 1% (specifically 0.85%) of the global economy. Yet, as the lender of last resort and a financial safety net for the world, it is expected to deal with the problems of 191 member countries, as well as joining the global response to “non-traditional” and “new” issues such as climate change, gender disparities, and inequality.
Such under-funding contradicts the intentions of the IMF’s founders, led by the United Kingdom and the United States. At its creation, the Fund could draw on resources equal to roughly 3% of global GDP to help address a mere 44 countries’ monetary and balance-of-payments problems. Since then, IMF membership has grown fourfold, yet its resources have declined by more than two-thirds relative to GDP. This erosion is reflected in the Fund’s waning global heft and loss of capacity to solve tricky country cases.
Consider the following examples. Four decades ago, in the seminal restructuring of Mexico’s debt, the IMF promised one-third of what Mexico needed, on the expectation that commercial creditors would contribute the remainder. That financial capability then allowed it to press the private sector to accept a solution that traded off some of the creditors’ contractual claims on Mexico for an improved outlook for financial viability.
By contrast, after Zambia defaulted in 2020, the IMF provided it with less than 10% of its financing needs. Despite such support, Zambia has struggled through four years of negotiations with creditors to finalize restructuring agreements. While part of the challenge reflects the changing composition of both private and public creditors, much of it also stems from the diminished effectiveness of the Fund’s “carrot and stick” approach.
A Dangerous World
This is no small challenge for an institution that also plays critical surveillance and technical assistance roles, serving as the anchor of the international financial safety net (alongside more narrowly focused bilateral swap lines and ad hoc regional pooling arrangements). As we detailed in Permacrisis (co-authored with Michael Spence and Reid Lidow), there are reasons to worry that the kind of shocks we have been experiencing (from COVID-19 to the Ukraine and Gaza wars) will become even more frequent and violent in the years ahead, not least because of the climate challenge. The disturbing inadequacy of today’s safety nets, especially for the most vulnerable countries and segments of society, is proving to be an additional source of fragility and instability.
Despite these rising challenges, the IMF’s resources remain below historical levels, and the most recent quota review failed to produce a net increase in its lending capacity. In fact, between March 2020 and March 2023, the IMF committed $191 billion (and disbursed less than $75 billion) of its trillion-dollar resource base.
The Fund’s surveillance role also faces major challenges. Framed as a crisis-prevention tool for both individual countries and the overall system, IMF surveillance has, over decades, failed to predict and correctly frame economic shocks. Admittedly, national policymakers have failed, too. Some failures are understandable, as in the case of the pandemic. But others, including the supply-chain disruptions and subsequent surge in inflation, could have been foreseen and subjected to better analysis. Such slippages support the case for new investments in a more effective system of surveillance.
The World Bank is even less adequately resourced for the additional climate responsibilities it has been given. In a report commissioned by the Indian G20 presidency last year, co-chairs Lawrence H. Summers and N.K. Singh argued that multilateral development banks (MDBs) need to triple their lending by 2030, when it should be around $400 billion annually. Yet allocations to lower- and middle-income countries in 2023 were equivalent to just 0.07% of global GDP. The $73 billion earmarked for the World Bank in the 2023 fiscal year represented the smallest commitment to development in the institution’s existence.
The Great Unraveling
What ails the IMF and the World Bank is not limited to these two institutions. We are witnessing a broader and increasingly worrisome breakdown in multilateralism – and this at a time when the world’s common problems can be solved only through coordination and common action.
Today’s MDBs, which include the regional development banks, provide loans equivalent to just 0.5% of developing countries’ gross national income, down from a peak of 0.7% in the 1990s. Equally, the World Trade Organization struggles with an overly legalistic judge-based rulebook that was imposed on it at the height of neoliberalism in the 1990s. Its effectiveness has always hinged on negotiation, conciliation, and arbitration, but these approaches have taken a back seat to geopolitical rivalries and unilateralism in recent decades.
Then there is the World Health Organization. Though the WHO’s current replenishment target is $11 billion, only $4 billion has been guaranteed, and its annual budget is no larger than that of medium-size US hospitals. By denying the WHO the resources it needs, while at the same time asking it to cover new health concerns, including well-being as a whole, we are depriving ourselves of the benefits of a global institution that finds it difficult to finance even its most basic tasks.
Finally, the creation of the G20 was a welcome response to the realization that the G7 no longer represented the face of global economic influence and power. By bringing together countries that account for around 80% of world GDP, the G20 had the best chance of helping us prevent or manage systemic crises like the one in 2008-10.
Yet despite its obvious potential, the G20 has operated without a structure to ensure continuity and effectiveness. And because its members include Russia and China, the US still prefers to work through the G7, which Jake Sullivan, the current national security adviser, sees as “the steering committee of the free world,” even though G7 countries now represent only 43% of world GDP.
The Multilateral Way or the Highway
A sweeping approach to reforming the world’s multilateral institutions – often presented under the banner of “Bretton Woods 2.0” – is unlikely to get off the ground. But incremental progress is possible. Initiative by initiative, it could develop into a critical mass that would be welfare-enhancing for many, if not most, countries and people.
The WTO, for example, should focus on leveraging the undeniable skills of its current director-general, Ngozi Okonjo-Iweala, to solve trade disputes through conciliation, arbitration, and negotiation. That would mark a move away from its overly legalistic, and now broken, judge-based appeal system.
Similarly, the IMF, led by an equally charismatic managing director, can enhance its contributions to crisis prevention and resolution by leaning into its role as a global early-warning system. That also means responding to any future crisis with more financial firepower and by mobilizing lending capacity to enhance resilience against economic shocks, to negotiate a much-improved sovereign-debt restructuring mechanism, and thus to create a more comprehensive global financial safety net with limited conditionality in situations of large exogenous shocks.
While high-income countries have borrowing capacity and reserves to weather most shocks, some emerging markets do not, and low-income countries are even more exposed, given their limited reserves and high vulnerability to losing access to financial markets. Faced with the threat of sovereign defaults and a lost decade of development, too many indebted countries have sought alternative ways to avoid what they view as overly harsh conditions imposed by multilateral lenders. But to avoid defaulting, many governments have reallocated their health and education spending. Tragically, 3.3 billion people now live in countries that spend more on interest payments than on these two basic services.
The Bretton Woods institutions also need to support developing countries’ urgent climate-mitigation and adaptation needs. Failure to do so would not only jeopardize tens of millions of people’s well-being; it also would have negative cross-border spillovers, including through migration pressures. Both organizations have taken some steps to meet developing countries’ (excluding China) need for $1 trillion of annual external funding by 2030. For example, the World Bank has arranged for “catastrophe bonds” to assist countries devastated by the increasing number of natural disasters, and the IMF has introduced a Resilience and Sustainability Trust as a lending window that is resourced through voluntary reallocations of Special Drawing Rights (SDRs, the IMF’s reserve asset). But these interventions are not enough.
To be sure, the World Bank now directs 41% of its lending to climate-related projects, and its new mission statement refers to “a livable planet.” But without a significant increase in its overall resources, this new focus on climate change could come at the expense of investments in human capital and its traditional development work, unless wealthy countries put up more money. There are no shortcuts.
The key to revitalizing the world’s multilateral institutions is to reform their governance to reflect the enormous shifts in the configuration of the global economy over the past few decades. The shareholding structure of the IMF and the World Bank, and the outmoded process of allocating top jobs according to nationality, are no longer in step with current realities.
Even today, 59.1% of voting shares in the IMF are held by countries representing just 13.7% of the world’s population. India and China are the world’s two most systemically important and influential emerging economies, yet their combined share is only 9%. Without a change here, an institution that is supposed to address the world’s biggest economic and financial problems will face growing doubts about its legitimacy, fairness, and effectiveness by most of the Global South.
Elephants in the Room
Inadequate governance is not the only legacy issue frustrating progress. More needs to be done, and quickly, to deal with excessive debt and debt-service costs in the 79 low- and middle-income countries that are deemed to be in debt distress or at high risk of it. The situation demands a plan for comprehensive, sustainable, and incentive-aligned debt relief, including through re-profiling existing loans, debt swaps, and credit guarantees.
First, IMF member states should strengthen the Fund’s capacity to provide otherwise well-managed debt-distressed countries regular annual allocations of its “in-house” financial instrument. Although $650 billion in SDRs were allocated in 2021, only $21 billion went to the lowest-income countries that were most in need of help. The rules for SDR allocations need to be fundamentally revised, and redistribution made more automatic, if this channel is to be used more effectively to counter future systemic shocks.
Second, making the Common Framework for Debt Treatments work better will require closer cooperation with China’s government and private creditors. Both carrots and sticks need to be revamped. The alternative of protracted negotiations, side deals, and incomplete restructuring often produces only limited benefits, and it is open to abuse. In addition to delaying comprehensive solutions, such temporary fixes can make the next round of restructurings even more complicated.
Third, the IMF needs to address the perceived lack of fairness in the conditions that it requires poorer countries to meet when seeking relief. Fortunately, the managing director is clearly aware of the need to lower the punitive interest rates charged to middle-income countries. In 2020, ten countries faced surcharges to the IMF, yet by 2023, that figure had more than doubled, reaching 22, owing to the impact of the pandemic, the conflict in Ukraine, and rising interest rates. On top of that, the IMF’s basic lending rate soared, from below 1% to nearly 5%, pushing the overall rate for countries incurring surcharges as high as 7.8%. The IMF’s recently launched review of its surcharge policy now provides a platform for changes that would not undermine its preferred-creditor status.
Finally, as a preventive measure, governments need to come together to establish an equitable global financial safety net. As Masood Ahmed, president emeritus of the Center for Global Development, has argued, there should be “a separate identifiable IMF facility that would be triggered by a defined systemic shock and provide resources to all emerging markets and low-income countries in good standing” without the penalties of excessively priced surcharges.
As for the World Bank, its dynamic president, Ajay Banga, has started his term with a determination to reform and is on the right track in launching a Livable Planet Fund focused on human capital and environmental stewardship. But this initiative needs more resources, and Banga has justifiably called for the largest-ever replenishment of the International Development Association, which provides concessional loans and grants to the poorest countries.
Given the rising number of global poor – now at 700 million – we cannot settle for less. The Summers/Singh G20 report not only calls on MDBs to provide an additional $260 billion per year but also urges expanded use of innovative financial tools such as guarantees, risk-mitigation instruments, and hybrid capital.
Reform or Decay
Given that the G7 cannot, in fact, be the permanent steering committee for a world economy in which its members have a minority share, the G20 should become what it was intended to be: the premier forum for global economic cooperation, including when it comes to promoting the reform of the multilateral institutions. But that will require a more representative system to offer smaller countries a role in a constituency-based framework, as well as a professional secretariat to ensure continuity from year to year.
The Brazilian G20 presidency has already laid out three key priorities for the November meeting: fighting hunger, poverty, and inequality; promoting sustainable development; and pursuing global governance reform. All three goals could pave the way for a new decade of improved cooperation, with the third in particular offering a welcome opportunity to overcome the inter-country coordination problems that have frustrated the necessary changes at the IMF and World Bank. We know what needs to happen and why. If well managed, this G20 could provide the sought-after “how.”
Massive revisions to the international system and its institutions generally come about only after a complete breakdown of the current order. Hence, the post-1814 balance of power emerged after Napoleon’s defeat; the post-1918 Versailles system arose after five dynastic empires collapsed and shattered into dozens of new nation-states; the post-1945 architecture followed the defeat of Germany, Italy, and Japan; and what US President George H.W. Bush called a liberal “new world order” had to wait until the collapse of the Soviet Union and the Warsaw Pact.
The urgent challenge today is to achieve the transition to a fifth world order without weathering a damaging breakdown. To be legitimate, such an order must account for the ongoing global realignment of economic and political power, especially the ambitions of the Global South. And to be effective, it must be not only stable and fair, but also sustainable and open to effective collective action.
Two paths are open to us. One leads toward ever more global fragmentation and deepening crises, while the other offers a chance to pursue both individual and shared prosperity through joint solutions to common problems. The choice seems crystal clear.
Verso un quinto ordine mondiale,
di Gordon Brown e Mohamed A. El-Erian
EDIMBURGO – Le istituzioni di Bretton Woods – il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale – compiono adesso gli 80 anni. Ma come sempre nella loro storia sono fornite di risorse insufficienti e modestamente sostenute dai governi nazionali. La loro difficile situazione è forse il segno più chiaro che il multilateralismo economico e finanziario si sta frammentando assieme all’economia globale. Peggio ancora, la frammentazione arriva in un’epoca di crescenti tensioni internazionali, di fragilità finanziaria, di crescita altalenante, di crescente povertà e di conti della ricostruzione che aumentano a Gaza, nel Libano, in Ucraina e altrove.
Entrambe le istituzioni sono guidate da persone che comprendono il bisogno urgente di riforme per affrontare le sfide odierne. Tuttavia esse mancano di sostegno dai loro capi politici: i paesi che detengono le azioni maggiori i cui voti sono cruciali per la riforma. Per superare i perduranti problemi di coordinamento internazionale che hanno compromesso gli sforzi della riforma, abbiamo bisogno di un G20 rinnovato che prenda la guida. Con il Brasile suo attuale presidente, esso è nelle migliori condizioni per fare un progresso significativo.
I COSTI DEL SOTTOINVESTIMENTO
La potenza di fuoco finanziaria è ovviamente soltanto una misura della efficacia delle nostre istituzioni multinazionali, ma dato il mondo in cui viviamo ne è una misura importante. Le risorse disponibili per il FMI rappresentano meno dell’1% (precisamente lo 0,85%) dell’economia globale. Tuttavia, come prestatore di ultima istanza e rete della sicurezza finanziaria per il mondo, ci si aspetta che esso si misuri con i problemi dei 191 paesi membri, così come che si unisca alla risposta globale sui temi “non tradizionali” e “nuovi” come il cambiamento climatico, le disparità di genere e l’ineguaglianza.
Tale sottofinanziamento contraddice le intenzioni dei fondatori del FMI, guidati all’epoca dal Regno Unito e dagli Stati Uniti. Alla sua creazione, il Fondo poteva attingere a risorse pari a circa il 3% del PIL globale per contribuire ad affrontare i problemi monetari e di bilancia dei pagamento di soli 44 paesi. Da allora, la partecipazione al FMI è aumentata di quattro volte, tuttavia le sue risorse sono calate di più di due terzi rispetto al PIL. Questa erosione si è riflessa nel declino del peso globale del Fondo e nella perdita di capacità nel risolvere i casi dei paesi in maggiori difficoltà.
Si considerino i seguenti esempi. Quattro decenni fa, nella fondamentale ristrutturazione del debito del Messico, il FMI promise un terzo di quello di cui il Messico aveva bisogno, nella aspettativa che i creditori commerciali avrebbero contribuito al resto. Allora quella capacità finanziaria gli permise di spingere il settore privato ad accettare una soluzione che scambiava alcune delle pretese contrattuali dei creditori sul Messico con una migliore prospettiva di possibilità di tenuta finanziaria.
All’opposto, dopo che lo Zambia andò in default nel 2020, il FMI intervenne con meno del 10% delle sue necessità finanziarie. Nonostante tale sostegno, lo Zambia ha combattuto per quattro anni di negoziati con i creditori per finalizzare gli accordi di ristrutturazione. Se parte della sfida riflette la mutata composizione sia dei creditori pubblici che di quelli privati, gran parte di essa deriva anche dalla diminuita efficacia dell’approccio del tipo “bastone e carota” del Fondo.
UN MONDO PERICOLOSO
Questa non è una piccola prova per una istituzione che esercita anche i ruoli della essenziale sorveglianza ed assistenza tecnica, operando come l’àncora della rete di sicurezza finanziaria internazionale (assieme con linee bilaterali di scambio più strettamente concentrate e con soluzioni di raggruppamenti regionali ad hoc). Come abbiamo espresso in dettaglio nel libro Permacrisi (scritto assieme a Michael Spence e Reid Lidow), ci sono ragioni per preoccuparsi che il genere di traumi di cui stiamo facendo esperienza (dal Covid-19 alle guerre dell’Ucraina e di Gaza) diverranno persino più frequenti e violenti negli anni avvenire, non da ultimo a causa del cambiamento climatico. L’allarmante inadeguatezza delle odierne reti della sicurezza, particolarmente per i paesi ed i segmenti della società più vulnerabili, si sta dimostrando come una fonte aggiuntiva di fragilità e di instabilità.
Nonostante queste sfide crescenti, le risorse del FMI restano al di sotto dei livelli storici, e la più recente revisione delle quote non è riuscita a produrre un aumento netto della sua potenzialità di prestiti. Di fatto, tra il marzo 2020 ed il marzo 2023, il FMI ha impegnato 191 miliardi di dollari (e ne ha sborsati meno di 75 miliardi) della sua base di risorse da migliaia di miliardi.
Anche il ruolo di sorveglianza del Fondo è di fronte a sfide importanti. Concepito come uno strumento di prevenzione delle crisi sia per i paesi singoli che per il sistema complessivo, la sorveglianza del FMI, nel corsi dei decenni, non è riuscita a prevedere ed a inquadrare correttamente gli shock economici. Si deve riconoscere che non ci sono riuscite nemmeno le autorità politiche nazionali. Ma altri shock, compresi i turbamenti nelle catene dell’offerta e la conseguente crescita dell’inflazione, potevano essere state previste e sottoposte ad una analisi migliore. Tali ritardi sono alla base dell’argomento di nuovi investimenti e di un sistema di sorveglianza più efficiente.
La Banca Mondiale è ancor meno finanziata adeguatamente per le aggiuntive responsabilità climatiche che le sono state affidate. In un rapporto commissionato l’anno passato dalla Presidenza indiana del G20, i copresidenti Lawrence H. Summers e N. K. Singh hanno sostenuto che le banche multilaterali di sviluppo (MDB) hanno bisogno di triplicare i loro prestiti entro il 2030, quando essi dovrebbero essere attorno a 400 miliardi di dollari annuali. Tuttavia nel 2023 le allocazioni verso i paesi a più basso ed a medio reddito erano equivalenti soltanto allo 0,07% del PIL globale. I 73 miliardi di dollari accantonati per la Banca Mondiale nell’anno fiscale 2023 rappresentano il più piccolo impegno allo sviluppo nella storia dell’istituto.
IL GRANDE DISFACIMENTO
Quello che affligge il FMI e la Banca Mondiale non è limitato a queste due istituzioni. Stiamo assistendo ad un più generale e a un sempre più inquietante degrado del multilateralismo – e questo in un’epoca nella quale i problemi comuni del mondo possono essere risolti soltanto attraverso il coordinamento e l’azione comune.
Le banche multilaterali di sviluppo (MDB), che includono le banche di sviluppo regionale, forniscono prestiti equivalenti soltanto allo 0,5% del reddito lordo nazionale dei paesi in via di sviluppo, rispetto ad un picco dello 0,7% negli anni ‘990. Egualmente, l’Organizzazione Mondiale del Commercio combatte con un regolamento eccessivamente legalistico basato sui giudici che gli venne imposto nel momento più alto del neoliberismo, negli anni ‘990. La sua efficacia è sempre dipesa dalla negoziazione, dalla conciliazione e dall’arbitraggio, ma questi approcci nei decenni recenti hanno assunto un ruolo secondario rispetto alle rivalità geopolitiche e all’unilateralismo.
C’è poi l’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO). Sebbene l’attuale obbiettivo di dotazione del WHO sia di 11 miliardi di dollari, ne sono stati garantiti soltanto 4 e il suo bilancio annuale non è maggiore di quello degli ospedali statunitensi di medie dimensioni. Negando al WHO le risorse di cui ha bisogno, mentre nello tesso tempo si chiede di far fronte a nuove preoccupazioni sanitarie, incluso il benessere nel complesso, ci stiamo privando dei benefici di una istituzione globale che trova difficoltà a finanziare i suoi stessi obbiettivi basilari.
Infine, la creazione del G20 era stata una risposta benaccetta alla consapevolezza che il G7 non rappresentava più l’immagine dell’influenza e del potere economico globale. Mettendo assieme i paesi che pesano per circa l’80% del PIL mondiale, il G20 aveva la migliore possibilità di aiutarci a impedire o a gestire le crisi di sistema come quella del 2008-10.
Tuttavia, nonostante il suo evidente potenziale, il G20 ha operato senza una struttura per garantire continuità ed efficacia. E poiché i suoi membri includono Russia e Cina, gli Stati Uniti preferiscono ancora operare attraverso il G7, che Jack Sullivan, l’attuale consigliere della sicurezza nazionale, considera come “il comitato di guida del mondo libero”, anche se i paesi del G7 adesso rappresentano soltanto il 43% del PIL mondiale.
LA MODALITA’ MULTILATERALE, OVVERO LA VIA PRINCIPALE
È improbabile che prenda le mosse un vasto approccio nel riformare le istituzioni multilaterali del mondo – spesso presentato sotto il titolo di “Bretton Woods 2.0”. Ma un progresso graduale è possibile. Iniziativa dopo iniziativa, esso potrebbe sviluppare una massa critica che accrescerebbe il benessere per molti paesi e popoli, se non per la maggior parte.
L’Organizzazione Mondiale del Commercio, ad esempio, dovrebbe concentrarsi sul far leva sulle innegabili competenze del suo direttore generale. Ngozi Okonjo-Iwaela, per risolvere le dispute commerciali attraverso la conciliazione, l’arbitrato e la negoziazione. Questo segnerebbe una fuoriuscita dal suo sistema di ricorsi basato sui giudici, eccessivamente legalistico e adesso guasto.
In modo simile, il FMI, guidato da un direttore operativo egualmente carismatico, potrebbe rafforzare i suoi contributi alla prevenzione ed alla risoluzione delle crisi evolvendo il suo ruolo in un sistema globale di rapida messa in guardia. Questo comporterebbe anche rispondere ad ogni crisi futura mobilitando una capacità di prestiti per accrescere la resilienza contro gli shock economici, per negoziare una meccanismo di ristrutturazione dei debiti sovrani molto migliore, e quindi creare una rete di sicurezza finanziaria globale più organica con limitati condizionamenti nelle situazioni di ampi shock esogeni.
Mentre i paesi ad alto reddito hanno una capacità di prestiti e riserve per resistere alla maggior parte degli shock, alcuni mercati emergenti non la hanno, ed i paesi a basso reddito sono persino più esposti, date le loro limitate riserve e l’elevata vulnerabilità, a perdere l’accesso ai mercati finanziari. Di fronte alla minaccia di default sovrani e ad un decennio perduto di sviluppo, troppi paesi indebitati hanno cercato modi alternativi per evitare quelle che essi considerano condizioni eccessivamente rigide imposte dai prestatori multilaterali. Ma per evitare i default, molti governi hanno riallocato la loro spesa sanitaria e sull’istruzione. In modo tragico, adesso 3 miliardi e 300 milioni di persone vivono in paesi che spendono più sul pagamento degli interessi che su questi due servizi di base.
Le istituzioni di Bretton Woods hanno anche bisogno di sostenere le urgenti necessità di mitigazione climatica e di adattamento. Il fallimento nel farlo non solo mette a repentaglio il benessere di decine di milioni di persone; esso ha anche ricadute negative oltre i confini, compreso attraverso la spinta alle emigrazione. Entrambe le organizzazioni hanno fatto alcuni passi per venire incontro al bisogno di 1.000 miliardi di finanziamento annuale esterno entro il 2030 dei paesi in via di sviluppo (esclusa la Cina). Ad esempio, la Banca Mondiale ha programmato i “bond delle catastrofi” per assistere paesi devastati da un numero crescente di disastri naturali, e il FMI ha introdotto un Fondo Fiduciario di Resilienza e Sostenibilità come una finestra di prestiti che è finanziata attraverso riallocazioni volontarie dei Diritti Speciali di Prelievo (SDR, l’asset della riserva del FMI). Ma questi interventi non sono sufficienti.
Certamente, la Banca Mondiale adesso indirizza il 41% dei suoi prestiti a progetti connessi con il clima, e la sua nuova dichiarazione di intenti si riferisce ad un “pianeta vivibile”. Ma senza una crescita significativa delle sue risorse complessive, questa nuova concentrazione sul cambiamento climatico potrebbe avvenire a spese degli investimenti sul capitale umano e del suo tradizionale lavoro per lo sviluppo, a meno che i paesi ricchi non aggiungano più soldi. Non ci sono scorciatoie.
La chiave per rivitalizzare le istituzioni multilaterali del mondo è riformare la loro governance in modo da riflettere gli enormi spostamenti nella configurazione dell’economica globale nel corso degli ultimi decenni. La struttura azionaria del FMI e della Banca Mondiale, e il datato processo di allocazione dei massimi incarichi alle nazionalità, non sono più al passo con le realtà attuali.
Ancora oggi, il 59,1% delle quote dei voti nel FMI sono detenute da paesi che detengono solo il 13,7% della popolazione mondiale. L’India e la Cina sono le due economie emergenti più importanti e influenti al livello di sistema, e tuttavia le loro quote complessive sono soltanto il 9%. Se non c’è qua un cambiamento, una istituzione che si suppone affronti i più grandi problemi economici e finanziari del mondo si misurerà con dubbi crescenti sulla sua legittimità, giustizia ed efficacia da parte del Sud Globale.
ELEFANTI IN UNA STANZA
L’inadeguata governance non è il solo tema ereditario che scoraggia il progresso. Deve essere fatto di più, e rapidamente, per misurarsi con il debito eccessivo e con i costi del servizio del debito nei 79 paesi a basso e medio reddito che sono giudicati essere in difficoltà per il debito o in alto rischio. La situazione richiede un piano per una attenuazione del debito organica, sostenibile e allineata ad incentivi, compresa la ridefinizione dei debiti esistenti, degli scambi di debito e le garanzie sul credito.
Anzitutto, gli stati membri del FMI dovrebbero rafforzare la capacità del Fondo di fornire regolari allocazioni annuali del suo strumento finanziario “interno” ai paesi stressati dal debito, ma per altri aspetti ben gestiti. Sebbene 650 miliardi di dollari di Diritti Speciali di Prelievo siano stati allocati nel 2021, soltanto 21 miliardi sono andati ai paesi con più basso reddito che avevano il massimo bisogno di aiuto. Le regole per la allocazione dei Diritti Speciali di Prelievo debbono essere fondamentalmente riformate e la redistribuzione deve essere resa più automatica, se questo canale deve essere usato più efficacemente per contrastare futuri shock sistemici.
Il secondo luogo, far funzionare meglio lo Schema Comune per i Trattamenti del Debito richiederà una collaborazione più stretta con il Governo della Cina e con i creditori privati. Sia la carota che il bastone hanno bisogno di essere rinnovati. L’alternativa delle protratte negoziazioni, degli accordi collaterali e delle ristrutturazioni incomplete spesso produce benefici solo limitati, ed è aperta all’abuso. Oltre a rinviare soluzioni organiche, tali rimedi temporanei possono rendere il giro futuro delle ristrutturazioni persino più complicato.
In terzo luogo, il FMI ha bisogno di affrontare la percepita mancanza di giustizia nelle condizioni che esso richiede ai paesi più poveri per soddisfare la loro ricerca di una mitigazione. Fortunatamente, il direttore operativo è chiaramente consapevole di abbassare i punitivi tassi di interesse caricati sui paesi a medio reddito. Nel 2020, dieci paesi hanno subito sovraccarichi verso il FMI, tuttavia col 2022 quel dato è più che raddoppiato, raggiungendo il numero di ventidue, a seguito dell’impatto della pandemia, del conflitto in Ucraina e dei tassi di interesse crescenti. Oltre a ciò, il tasso di prestito base del FMI è schizzato in alto, da meno dell’1% a quasi il 5%, spingendo il tasso complessivo per i paesi che incorrono in sovraccarichi sino al 7,8%. La revisione recentemente lanciata dal FMI della sua politica di sovraccarico fornisce adesso una piattaforma per cambiamenti che non metterebbero a repentaglio lo status di creditore preferito.
Infine, come misura preventiva, i governi hanno bisogno di giungere insieme a istituire una equa rete globale di sicurezza finanziaria. Come ha sostenuto Masood Ahmed, presidente emerito del Centro per lo Sviluppo Globale, dovrebbe esserci “una distinta struttura identificabile del FMI che sarebbe innescata da uno shock definito sistemico e fornirebbe risorse a tutti i mercati emergenti ed i paesi a basso reddito di buona reputazione” senza le penalizzazioni di sovraccarichi eccessivamente onerosi.
Per quanto riguarda la Banca Mondiale, il suo dinamico Presidente, Aiay Banga, ha avviato il suo mandato con una determinazione a riformare ed è sulla strada giusta nel lanciare un Fondo per un Pianeta Vivibile concentrato sul capitale umano e sulla gestione ambientale. Ma questa iniziativa ha bisogno di maggiori risorse e Banga ha giustificatamente richiesto il rifornimento più ampio di sempre della Associazione Internazionale per lo Sviluppo, che fornisce prestiti agevolati e donazioni ai paesi più poveri.
Dato il numero crescente di poveri globali – adesso sui 700 milioni – non si può stabilire di meno. Il rapporto del G20 Summers/Singh non solo chiede alle banche di sviluppo multilaterali di fornire una aggiunta annuale di 260 miliardi di dollari, ma spinge anche per un utilizzo più ampio di strumenti finanziari innovativi come le garanzie, gli strumenti di mitigazione del rischio ed il capitale ibrido.
RIFORMA O DECLINO
Considerato che il G7, di fatto, non può essere il permanente comitato di guida per un’economia mondiale con i suoi membri che hanno una quota di minoranza, il G20 dovrebbe divenire quello che si era supposto essere: il forum principale per la cooperazione economica globale, comprese le situazioni nelle quali si giunge a promuovere la riforma delle istituzioni multilaterali. Ma ciò richiederà un sistema più rappresentativo per offrire ai paesi più piccoli un ruolo in un modello basato sulle dimensioni elettorali, così come un segretariato professionale per garantire continuità di anno in anno.
La Presidenza del G20 brasiliana ha già esposto tre priorità fondamentali per il meeting di novembre: combattere la fame, la povertà e l’ineguaglianza; promuovere lo sviluppo sostenibile e perseguire una riforma globale della governance. Tutti e tre gli obbiettivi potrebbero preparare la strada ad un decennio di migliorata cooperazione, con il terzo in particolare che offre una gradita opportunità per superare i problemi di coordinamento tra i paesi che hanno frustrato i cambiamenti necessari al FMI ed alla Banca Mondiale. Sappiamo cosa è necessario che accada e per quali ragioni. Se ben gestito, questo G20 potrebbe fornire il tanto ambito “come”.
In generale, revisioni massicce del sistema internazionale e delle sue istituzioni arrivano solo dopo il crollo dell’ordine esistente. Così, l’equilibrio di potere successivo al 1814 emerse dopo la sconfitta di Napoleone; il sistema di Versailles dopo il 1918 apparve dopo che cinque imperi dinastici collassarono e si frantumarono in una dozzina di nuovi Stati-nazione; l’architettura successiva al 1945 seguì la sconfitta della Germania, dell’Italia e del Giappone; e quello che il Presidente degli Stati Uniti George H.W. Bush chiamò un “nuovo ordine mondiale” liberale dovette attendere sino al collasso dell’Unione Sovietica e del Patto di Varsavia.
La sfida urgente di oggi è realizzare la transizione ad un quinto ordine mondiale senza subire un dannoso degrado. Per essere legittimo, un tale ordine deve mettere in conto il perdurante riallineamento globale del potere economico e politico, particolarmente le ambizioni del Sud Globale. E per essere efficace, esso deve essere non soltanto stabile e giusto, ma anche sostenibile e aperto ad una efficace azione collettiva.
Dinanzi a noi, sono aperte due strade. Una porta verso una frammentazione e un approfondimento delle crisi sempre più globale, mentre l’altra offre una possibilità per perseguire una prosperità sia individuale che collettiva attraverso soluzioni congiunte a problemi comuni. La scelta parrebbe cristallina.
By mm
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